“上海2035”总体规划中提出按照独立的综合性节点城市定位推进五大新城建设，更加重视新城在区域中的节点作用。同样在东京都市圈的研究中发现，早期的新城建设主要是以卫星城的方式疏解居住和工业功能，但对缓解市中心过度集中问题的效果并不明显。政府意识到要纠正东京单中心极化的空间结构，必须优先培育东京地区以外的区域中心城市。因此，在1976年第三次首都圈基本规划中首次提出“业务核都市”的概念，业务核都市通过承担首都的非核心职能（商业、科研、物流以及商务办公的后台服务功能），提高地区的独立性，改善对东京都的单极依赖，实现区域均衡发展。同时，1988年制定的《多极分散型国土形成促进法》为业务功能集聚提供支撑，引导都市圈向多极分散型结构发展。本期将目光聚焦横滨业务核都市建设和市中心强化策略，分析其提高地区独立性的举措，以及面向未来发展愿景的战略举措。
横滨市中心实景
来源:www.ymm21.jp/biz/vision.html
业务核都市的发展定位
业务核都市是业务功能集聚的核心，也是都市圈中广域合作交流据点，通过重点完善各项城市功能配置，使其成为具有高自立性的地区。作为地域中心，业务核都市要发挥城市既有功能、交通条件和自然特征的优势，建设富有独特魅力的中心城市。加强对业务功能的引导，完善业务相关的设施和服务，增加高等级的城市公共服务，培育具有成长性的产业，促进商业、文化、居住等综合功能的集聚。作为广域据点，业务核都市积极承接东京各项业务功能，改善都市圈单中心极化的空间结构；支持道路交通、信息通信等广域基础设施建设，将其作为区域中心城市进行培育。
被指定的业务核都市可编制《业务核都市基本构想》，内容包括业务核都市的发展导向、业务设施集聚区的情况、核心设施情况、公共设施的维护对策等，需要经国家批准和同意。业务设施集聚区是在业务核都市范围内划定的重点地区，根据《多极分散型国土形成促进法》第22条第3款规定，是都市范围内特别适合聚集商业、办公等业务设施的地区。
东京都市圈广域结构图
来源：东京2040
东京都市圈业务核都市的建设情况
1986年，第四次首都圈基本规划指定了横滨、川崎等11个业务核都市，1999年在第五次首都圈基本规划增加了4个业务核都市。被指定的城市基本位于东京都市圈30—50公里范围内，对疏解东京都区功能起到一定作用。如浦和•大宫作为埼玉新都心，承担了部分首都行政功能；筑波科学城承担了部分教育、文化和研究等功能；横滨和千叶承担了部分商业、商务和会展等功能。
1985—2015年间，东京都区人口占首都圈人口比例从22.2%下降到21.2%，业务核都市人口占比从24.8%提高到27.6%。1991—2012年间，东京都区部就业人数在首都圈的占比由37.3%下降到36.3%，而业务核都市则由21.1%上升到23.2%。受日本20世纪90年代泡沫经济的影响，业务核都市整体增长比较缓慢，其中发展相对较好的横滨是首都圈内仅次于东京的业务功能集聚地，也是2001至2014年间，东京都市圈业务核都市中企业数占比和就业人数占比增长最快的地区。
东京2040总规中延续了业务核都市的区域节点作用，并强化了城市之间的协同合作，由业务核都市分别构成东京都面向世界以及国内不同方向的广域据点，其中横滨、川崎和木更津组成了南部的广域据点。
业务核都市情况
来源：平成26年（2014年）首都圈整备的年度报告
横滨市城市发展历程
横滨位于东京都市圈南部，东临东京湾，市中心距东京约30公里，是神奈川县的政治、经济、文化中心。2020年全市人口约375万，市区人口约160万。横滨是日本著名的国际港湾城市，也是支撑京滨工业地带的重要工业城市。
横滨开港前是一个仅有100多户人家的小渔村。1859年开港后，关内关外地区因为商贸交流迅速发展起来，横滨成为日本重要的国际贸易交流之地。1889年横滨开始实行市制并逐步开展港口、工业等相关城市建设。二战后,横滨市中心大部分地区在战争中被烧毁，亟需进行战后重建，但受美军管辖影响，缺乏有计划的重建，导致部分既有业务功能流向东京。横滨作为东京大都市圈的组成部分，由于与东京相距太近，作为主体城市的独立性逐步萎缩，甚至成为东京的“卧城”。
为了改变被动局面，1965年，横滨围绕市中心强化、提高横滨独立性的目标，提出未来发展的六大项目，包括新城建设、基础设施等内容。
市中心结构整合示意
来源：横滨市城市规划史
1)市中心强化项目。转移或废除市中心原有的码头、造船和工业等功能，通过建设业务新城的方式将传统的关内关外地区和因交通繁荣起来的横滨车站地区连接在一起，以建设产业复合型城市为目标，活用滨海环境，打造具有影响力的新中心。
2)金泽地区项目。金泽地区距离市中心约15公里的滨海地区，作为市中心的工厂转移地进行建设，创造职住邻近的临海产业区。
3)高速铁路项目。通过建设市营铁路，加强市中心与郊外港北新城、港南区、户冢区等地区的交通联系，促进沿线地区发展。同时，改变乘客集中到横滨站所导致的市中心拥挤情况，推动市区的均衡发展。
4)高速道路项目。优化高速干线道路网络，解决市区内道路堵塞的情况，实现横滨港和工业物流的通畅，以此改善市区经济发展条件和就业生活环境。
5)港北新城项目。应对人口的急剧增加，按照多功能复合型城市的建设理念，在跨越港北区和绿区约2530公顷的区域中，利用绿色丰富的田园地带进行新城建设,着力营造便利、生态、健康的高品质居住环境。
6)横滨港湾大桥项目。大桥的建设使大量交通不穿越市中心而直接与京滨工业地区和东京方向连接，缓解市中心的交通压力。大桥是支撑横滨国际航线的重要交通设施，也成为横滨的新象征。
六大项目基本在20世纪80年代前后启动，大部分在20世纪末建设完成。这些项目为横滨市域空间格局奠定了基础，也助推了横滨业务核都市的建设。
六大事业概况|横滨业务设施集聚区布局
来源：笔者自绘
横滨业务核都市基本构想
2006年，横滨制定《横滨业务核都市基本构想》，明确了横滨地域主体和广域中心的地位。首先，强化横滨业务核都市的主体性。推进企业总部功能的集聚和国家行政机关的转移，发挥横滨自开港以来在历史文化和国际化方面的优势，增加国际交流、商业、文化等功能，建成为重要的国际城市据点。其次，做好对东京各项业务功能的承接。加强对市中心、副中心,京滨临海产业据点的规划建设，增强功能节点之间的交通网络联系，完善与业务功能相配套的公共服务和住宅供给，推动构建职住平衡的多中心城市结构。最后，联合川崎推动首都圈广域据点的建设。加强与周边城市的合作，完善城市之间的环状交通体系，谋求形成协同合作、自立性高的多层广域都市结构。
在发展策略上，延续2000年版城市总体规划对空间结构的设想，加强对中心、副中心等重点业务设施集聚区的建设，以及强化广域交通、业务功能等六个方面的建设。交通方面，在广域干线上衔接首都圈分散型网络结构，优化市域放射环状交通格局，加强中心、副中心之间的铁路联系，提高郊外地区的便利性和新干线站点的广域据点性。港口方面促进港口运营效率化和服务的高级化，活用历史文化资源，谋求港湾空间的再生。业务机能方面强化中枢管理功能，积极承接东京都功能。工业方面重视研发功能，建设具有国际竞争力的产业据点。物流方面充实国际贸易流通功能，促进物流设施高效配置。住宅方面优化居住环境，推动职住平衡型住区建设。绿地方面推动郊区绿色据点建设，促进生态资源与城市环境的协调。
业务设施集聚区发展方针
为支撑横滨业务核都市的建设，规划划定了8个业务设施集聚区。区域内重点集聚商业、办公、文化等综合性的城市功能。同时，响应新时代需求，增强对研究创新等功能的培育，特别是在京滨临海等代表性的产业地区，强调技术研发与现有产业的融合，以此推动产业升级和新产业的创造。
其中，横滨市中心作为业务设施集聚区，面积约9平方公里，包括横滨站周边地区、未来21区、关内关外地区、山下码头周边地区和东神奈川临海周边地区5个组团，人口密度约为117人/平方公里。区域面积仅为全市的2.2%，但企业数量占全市的14.6%，就业人数 占全市的22.6%，年商品销售额约占全市的30.6%，是引领全市发展的核心区域。
横滨市中心强化规划
横滨市中心是横滨业务核都市建设的重要体现。二战后横滨虽然有关内关外等传统CBD，但与横滨国际港口城市的目标不相匹配。为了吸引东京产业转移，横滨在市中心滨临海地区更新规划建设了港湾未来21区（MM21）。一是强化横滨功能的独立性，整合原来分割的市中心。通过聚集高等级的业务和文化设施，创造就业机会，增强横滨的自力更生能力。二是促进港口功能的转变，建造临港公园绿地，为市民提供休闲的海滨空间，同时集成国际交流和港口管理职能。三是分担都市圈业务职能，通过整合和扩大业务,承接东京商业、文化、国际交流等职能,平衡都市圈的发展。
未来21区以贸易和国际交流为核心，按照最先进的规划建设理念，规划面积约2平方公里。项目自1983年开始填海建设，目前已开发完成近90%的用地，现代化的摩天大楼、高等级的文体设施、水绿环绕的滨海环境、低碳智能的基础设施成为市中心的新形象。截至2019年末，未来21区入驻1820家公司，游客数约8340万。这里有资生堂全球创新中心、LG全球研发中心、京急集团总公司、三菱重工等重要企业，也有横滨美术馆、博物馆等重要的文化设施，极大助推了横滨国际港口城市和东亚文化城市建设。
2015年横滨编制了最新的市中心临海地区更新规划，以强化市中心的视角，统筹五大组团的一体化建设，推动市中心与港口的共同发展。规划以“被人们选择的市中心”为导向，强调人的集聚带动投资和信息的集聚，围绕建设“令世界瞩目的横滨市中心”为目标，提出先进、交流、创造、感动、舒适和活力六大原则，以及三大基本战略和五项施策方针。
横滨市中心主要组团及空间强化策略
来源：《横滨市中心临海地区更新规划》
基本战略
1.促进新时代横滨活力商业和产业建设
在承担市中心的核心业务功能之外，规划从“国际业务 ”（IT、医疗、环境、能源等尖端技术研发）、“接待性”（观光、娱乐、MICE等）、“创新性”（文化艺术活动、影像、内容制作、设计）三个维度进一步强化市中心功能，使横滨成为新时代活力商业和产业的先锋。
2.充满丰富创造力和多元化的横滨式生活方式
横滨市中心聚集了多样文化背景的市民，也拥有艺术、体育、娱乐等丰富资源，活用这些特征培养多元化的社区，使市中心的交流、活动更加活跃，营造具有创造力和多元化的生活氛围，成为横滨市中心特有的生活方式。
3. 富有独特城市魅力、与港口共同发展的城市中心
市中心有历史悠久的开港之地——关内关外地区，也有21世纪初建设的新城——未来21区，多元资源的集聚形成了兼具多样魅力的横滨市中心。面向未来发展愿景，在持续塑造地区个性的同时，通过构建“共同交流轴”和“地区节点”，加强地区之间的合作交流，强化市中心的整体发展，形成与港口共同发展的横滨市中心。
政策方针
1.形成具有世界级吸引力的空间据点
加强对横滨商务生活环境的支持和建设。强化市中心的业务功能，完善对创业者和风险企业的支援体制。利用国家战略项目放宽制度限制，优化商务环境。建设高标准住宅和服务公寓，营造国际企业喜欢的职住邻近型高品质环境。塑造多样的生活方式和生活环境。有效利用现有住宅，通过高质量的设计更新，创造出活力复合的市中心居住风格。
通过城市设计创造丰富的空间。活用城市的各类资源，提高关内关外地区的独特魅力，以城市设计推动城市发展，建设体现港口魅力的街道景观，积极推进历史建筑物活化和公共空间的创新利用，强化横滨的都市品牌。推动形成吸引市民和游客的新中心。围绕“共同交流轴”的构建，推动大型游客设施和魅力水城建设。强调体验的独特性，让游客体验只有在横滨才能观感的演出。
2. 构建多样化的交通方式
强化广域交通基础设施。加强与周边城市以及横滨市内自治体的合作，以及与机场、中央新干线站点等广域交通基础设施的联系，促进客货交通的便利性，提升市中心的国际竞争力。加强交通基础设施网络建设。完善以公共交通、行人和自行车为中心的交通体系，提高整个地区的通达性。积极引入新的交通模式，确保无障碍交通通道，提高出行服务质量。强化步行和出行的舒适度。打造具有魅力的紧凑市中心，让市民都可以放心地享受街道空间的魅力。加强车站和其他交通设施节点连接的友好性，提高区域内出行的舒适度。
多彩交通模式图
来源：《横滨市中心临海地区更新规划》
3. 创造世界领先的智能环境
营造可感受的水、绿、风的滨海环境。打造新时代可持续发展的环境基础设施，利用滨海的特色资源，打造令市民自豪的水绿环境。山下地区的规划中，利用河川特征形成风道，引导海风进入市区。利用最先进技术降低环境负荷。应对全球气候变化，建设低碳化、节能化的城市，引进分散型能源网络，建设世界先进智能示范城市。通过与具有环境尖端技术的企业联合举办环境活动等，促进横滨市民环境意识的提高。
将海风引入街道示意图
来源：《横滨市中心临海地区更新规划》
4. 实现安全安心的韧性城市
构建安全安心城市。市中心集聚了重要站点、事业企业和行政机构，需加强对核心设施和重点地区的防灾减灾。通过官民合作，推进应对多重灾害的韧性城市建设。提高地区减灾防灾能力。设置易识别的避难标志，确保避难场所规划和防灾品的储备。加强海岸沿线的保全防护，确定海啸避难设施和避难路径。加强紧急输送道路空间沿线建筑物的抗震性，加强支撑城市生命线设施的抗灾性能。制定重点地区的减灾防灾策略。在横滨车站周边建设宽敞的步行空间，制定确保地下街安全、防止浸水的相关对策。在未来21区利用共同沟和地区冷暖气系统，设置分布式能源基础设施，强化防灾应对。
5.完善城市活动的组织参与机制
建立公众参与城市活动的机制。增强市民对城市价值的认同感和归属感，建设被人们喜爱的市中心。基于现有区域管理组织，建立活动协调平台，灵活利用公共空间等资源，提升地域魅力。开展横滨三年展、国际会议等活动增加横滨在国内外的关注度，完善城市宣传体制建设。推动多元社区建设。借助工作、兴趣、游戏等契机，开展多元社区建设，强化灾害发生时等社区的防灾能力。利用横滨独特的生活方式，开展滨水魅力社区建设。
横滨作为距离东京30公里的南部广域据点，自二战以来，在加强都市自主性以及区域协同性方面有很多卓有成效的行动举措。同时，横滨也是日本众多国家战略的指定城市，如环境未来都市、国际战略综合特区、MICE战略都市、国家战略特别区域，近年来也致力于东亚文化都市的建设，而这些战略目标也在市中心规划建设中进一步集中体现，这些具有远见的政策方针也值得学习借鉴。
（供稿：市规划院；作者：发展研究中心 姜紫莹）