能源是人类生产、生活的基石，但是能源的开发、利用是当今气候问题频现的重要成因。能源法为气候变化问题的解决提供了一种法学进路，这主要体现在对能源活动的规制上。通过对能源法内涵的解析，可以明确其应对气候变化的工具属性。能源法也已为应对气候变化而不断发展，在过去，能源法在运行上客观存在着需要兼顾经济发展与环境保护的矛盾，与之相随的是纵向和横向能源社会关系的不协调。在后巴黎协定时期，能源法需要实现生态化以及时响应气候变化形势，助力我国迈向可持续发展道路。新时期的能源立法需要把握并发挥好自身经济发展、环境保护的双重机能，推进能源转型、优化市场机制，并改进立法技术，最终体现在法律文本上，以规范指导应对气候变化行动的实践。
在总体国家安全观的视角下，解决我国能源问题的核心要义在于既确保能源供应安全，又控制温室气体排放于适当的水平以应对气候变化。在我国向可持续发展目标推进的过程中，依托市场经济构建起的能源供应体系日益完善，但能源活动也成为温室气体的主要排放来源，其中能源的开发和消费占据“大头”。大气中温室气体结构性比例的变化会导致气候变化，这给可持续发展带来了严重的威胁。在法律的回应方面，《能源法（草案）》于国务院2022年度立法工作计划中首次被列入“拟提请全国人大常委会审议的法律案”名单，同时还作为全国人大常委会2023年度立法工作计划中18件初次审议的法律案重新回到学者的研究视野当中。这一法律案在十几年间数次易稿，现又因时因势重新进入立法过程，可见其对于在新时期完善国家安全法治体系、增强维护国家安全能力的重要意义。在生态优先、绿色发展、高质量发展等理念的勃兴生成了能源法实现新发展的需求。
一、气候变化视域下的能源法
（一）
能源使用、工业发展与气候变化
现代社会的工业化进程依赖于化石能源，瓦特对于以煤炭为动力来源的蒸汽机的改造在近现代工业史上可堪浓墨重彩的一笔，蒸汽机的广泛使用是第一次工业革命的重要标志，通过科技变革引领了社会变革。可以说，化石能源是世界经济和社会发展的关键物质基础，催生了工业文明，但是其使用会导致温室气体浓度的增加，并引起全球变暖。环境污染、生态破坏与能源的开发利用如影随形，自然灾害与温室气体的排放无法脱离干系，气候变化问题已成为各国面临的严峻挑战。
能源问题已经成为制约许多国家经济、社会可持续发展的绊脚石，解决问题需要能源法及相关制度建构一种稳定且有效的行为机制，能源法作为一个独立的法律部门存在是经济发展的客观需要。至于气候变化，其已然成为大国博弈的重要议题，因此其不仅是科学问题，也是政治和法律问题。以应对气候变化为目标的减排已经成为能源法的重要组成部分。
（二）
能源法的内涵探究
能源法即能源法律规范或能源法律体系的总和，在理念上呈现出可持续发展的特色。相关立法和制度的目的在于维护和促进能源领域的市场经济健康发展，进而保障国家安全、增进民生福祉和保护生态环境。在调整对象上，能源法主要调整以国家、能源企业、用能者等为主体的能源原材料和产品的生产、供应、消费活动，以及其中的社会关系，并通过规定相关主体的能源权利和能源义务的法律规范的内容。在国际法方面，国际能源法也以新型国际能源社会关系为调整对象，以条约和合同为主要调整手段，可以被认为是在经济全球化背景下国际经济法在能源领域开辟的新范畴。
能源法以规定特定主体的能源权利和能源义务为内容，能源法所调整的能源社会关系大致限于下列两类活动中产生的能源社会关系：其一，是以能源企业为一方主体的能源原材料和产品的生产、供应活动；其二，是基于政府对能源消费端进行调控的节能减排活动，即直接影响能源生产、供应和消费的节能减排活动，既包括直接的节能减排活动本身，也包括清洁能源开发和利用活动、应对气候变化活动、企业的能源生产设备和能源消费产品的生产活动，以及国家关于调整能源结构、应对气候变化和能源绩效指标等的管理活动。鉴于此，两大类活动可以分别对应着能源的供应端和需求端，这也能够为法律规范体系的构建提供类型化的思路和对策。
（三）
能源法的理念演变
从应对气候变化的视角去解读能源法律体系，我国能源法的伦理学基础从狭隘的人类中心主义转向人与自然和谐共生，日渐体现整体观念、系统观念，生态文明建设在法治领域多年来的成果令人欣喜。而在立法宗旨和目的上，立法的逻辑主线从经济增长优先逐渐转向以循环经济和清洁生产为主导。此外，我国能源法开始逐步限制传统能源的使用和开采，抑制不可再生能源资源的开发、利用、消费及相关产业投资，激励可再生能源资源的投资和经营，以市场手段为基础，运用财政补贴、金融支持、税收优惠、政府购买、市场营销、绿色消费等多种方式，为可再生能源资源公平竞争创造有利条件，逐步取消对化石能源的补贴。总体上，我国能源法的发展体现出能源可持续利用理念，反映出中国正致力于积极减少温室气体的排放，契合一个负责任大国的形象。
二、新近能源法的发展及其对气候变化形势的回应
在全球气候治理的国际法框架下，我国传统能源立法的立法目的在于确保能源供应，以服务经济增长为核心，尚未能认识到能源利用效率提升和能源结构改善的重要意义，以危机管制手段解决能源开发利用过程中的“负外部性”问题，且多为缺乏长远考虑的个案式解决，单行能源立法对能源的开发利用过程中产生的环境问题的规制亦不足；而法律体系中也缺乏统一的生态化指导思想，不利于能源法生态化的深入。相关配套的法律制度尚未能发挥最优效能，诸如环境影响评价、公众参与等制度未能作为法律体系的有效支撑。另外，能源法的生态化停留于立法领域，执法、司法与法律监督机制的缺失致使法律体系流于纸上谈兵。这些问题的出现，既有国际社会的影响因素，也存在着本土的治理弊病。
（一）
国际气候治理对能源问题处理偏失
于联合国气候变化框架公约第21次缔约方大会上达成的巴黎协定为全球应对气候变化提供了难得的国际法依据。中国政府向来积极参与推动全球气候治理，向联合国递交《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》这一重要文件，其中，中国政府确定了直至2030年的自主行动目标，即二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。该文件清晰地认识到化石能源在当今的能源结构中的地位需要实现转变，将“控制煤炭消费总量”“构建低碳能源体系”作为应对气候变化的重要举措。早在巴黎协定以前，联合国气候变化框架公约便对重点行业的减排任务作出部署，着重指出能源、运输、工业等部门需要控制温室气体排放。京都议定书则在能效提升、新能源技术开发、固碳技术创新、生命周期管理等方面提出要求，在第2条中明确缔约方应“增强本国经济有关部门的能源效率”；“研究、促进、开发和增加使用新能源和可再生能源、二氧化碳固定技术”；“透过废弃物管理以及能源生产、运输和分配中的回收和使用以限制和减少甲烷排放”。但是，各国国内的能源法对于能源开发利用过程中可能引发的经济或生态责任的承担，缺少相关的规定。绝大多数国家甚少关注二氧化碳浓度的管控，就能源开发利用过程中产生的经济“负外部性”也仅是采用了“补偿”这一立法选择，这难称作是法律责任，能源问题成为气候变化的最大根源并非空穴来风，法律责任的跟进不足导致的是能源法体系的无力。
（二）
经济发展与环境保护存在结构性问题
能源社会关系关乎环境与资源问题，而环境与资源问题本质上又是发展问题。在践行新发展理念以前，我国的发展模式存在不少缺陷，包括发展目标和发展路径的缺陷，这很大程度上来源于政府的经济责任——各级政府对经济增长、财政收入负责，却给生态环境造成了不利影响，这实际上是一种政治现象。地方政府极易依赖投资，经济存量大的区域倾向于依赖大体量项目进驻以维持经济增长，这其实是经济规模的不当扩张，而政府在此基础上又必须鼓励企业的扩张，财政预算赤字积少成多，能源和各种资源的投入不断增加，投资泡沫因而形成。但是，在经济学方面的考量以外，大量的资金涌入在客观上拉动了诸多高耗能、高污染产业的发展，如钢铁、水泥、煤炭等产业。这些产业迅速发展，随之而来的是生态环境和气候问题的不断加剧。一方面，粗放的、不可持续的、以重工业为主导的发展模式对中国的生态环境产生了不利的影响；另一方面，日积月累下，传统行业所导致的生态环境恶化也成为经济高质量发展的掣肘。环境污染、生态破坏已经成为近年来经济发展的阻力，其导致了经济发展成本的上升、公民环境意识的提高以及国家外部形势的紧张。
（三）
纵向的能源社会关系发展不畅
传统能源法的关注重点不在于抑制消费端的过度利用，也不在于管理“负外部性”现象，因此存在诸多不足：为满足需求而供应（常规）能源，且有意保持其低价，甚至对化石能源补贴，导致鼓励消费，而可再生发电企业却处于弱势地位；强调发展、扩张能源项目而不注意环境风险，供给、需求两端失衡。诚然，法律的适当调整可以有效地作用于人类的活动，通过相关领域的规制或激励手段达到控制温室气体排放的目的，进而实现减缓全球气候变暖的目标。这些法律包括节约能源立法、可再生能源立法、循环经济立法、清洁生产立法和污染防治立法，而上述立法在控制温室气体排放方面的落脚点是“节能减排”。我国现行的节能减排机制是一种自上而下的、主要依靠政府发动的机制：中央政府给出约束性指标并由各级政府监督实施，这是传统的单向度政府管制方式的延续，其易于发动且便于管理，但缺乏激励性，节能减排义务主体被动地节能减排，能动性不足，影响节能减排的效果。公众参与、市场机制的缺失不利于节能减排工作的开展，自下而上的减排机制亟待形成。
三、能源法迈向可持续发展道路的战略要点
能源法走上可持续发展道路，实现生态化变革，是从根本上解决能源问题的途径。我国经济的可持续发展，温室气体减排国际责任的履行，都必须处理好能源、生态环境与经济发展的关系，切实发挥出能源法的双重机能。
（一）
能源法的生态化
如今，“绿色原则”已于我国多部法律当中体现，而能源法在气候变化的背景下也要实现生态化，其目的是减少能耗、提高能效，发展可再生能源，将能源发展对环境的影响降至最低，牢牢守住生态底线，直接体现为法律调整范围的不断延展、法律关系主体和客体的不断革新、规范内容的不断充实。
为遏制生态环境恶化趋势，及时并有效地应对气候变化的严峻局面，以生态化的路径实现能源法的深刻变革，须确立生态化的指导思想、生态化的法律制度、生态化的法律体系与生态化的法律运行机制。回顾环境法，其在控制污染和改善环境质量方面颇有成效；而在气候变化时代，在可持续发展成为上位法理基础的前提下，能源法、环境法、气候变化法等法律部门更加趋向融合，环境问题与环境保护应当被纳入能源法的重点关注对象。例如，在传统环境法和气候变化法相交融的大气污染防治立法方面，我国的大气污染防治法专章确立了大气污染防治标准制度的施行内容，为实现遏制废气排放的效果亦制定了可行的实施方案，提升了企业对清洁能源和能源效率的重视程度。环境法融入能源法，其指导思想、基本原则可以直接适用于能源法，将生态环境价值的观念融入能源法的理念当中。防治能源开发、转换、加工、运输、利用对环境的造成的不利影响，降低能源生命周期排放的负外部性，实现能源生命周期排放负外部性影响的内部化，相关可持续能源思想和清洁能源思想的出现便是能源法指导思想生态化的有力体现。在新时期，能源法需要超脱于确保能源供应安全的既有套路，将提高能源利用效率、降低能源生命周期中的负外部性影响作为立法的重点。
同时，气候变化法是环境法的关键构成应无疑议，作为对于环境法体系影响深远的一大制度，环境影响评价制度自然需要在能源法领域内发光发热。环境影响评价对于促进能源可持续发展有重要的意义，其可以通过增强能源项目论证的力度，保障能源项目实施的科学性、确保能源项目具有生态上的可行性，应用于如化石能源的开采、加工、输送与利用等领域建设项目的减排评价以及能源开发利用活动的许可，从源头上构筑起能源开发利用的环境负外部性消除机制，因而环境影响评价在能源法生态化的进程中也能够迸发出应有的制度活力。另外，基于能效提升或总量控制的出发点，建立信用交易、排污交易等市场机制，也可有效消除能源项目的负外部性，削减能源项目运行所造成的不利的环境影响。
（二）
能源法双重机能的协调
在能源的开发与利用中，国家必须考虑能源对气候与环境的影响。能源法具有双重机能，即发展经济与保护生态环境（应对气候变化）。在发展经济方面，我国有制订国民经济和社会发展规划纲要的传统。下一步，我国须根据国内能源的储藏量、产量和供应量，来确定我国经济建设的规模和速度，并以此制定法律，实现“以规划定法律”。在保护生态环境、应对气候变化方面，要确立能源领域的低碳发展观，对法律部门内在的价值和规范的不断重构，与外部的能源低碳转型社会实践实现有效的沟通和互动，促使能源的开发、利用朝着有利于缓解气候变化的方向转变，这也是能源立法的价值旨归。
能源法的生态化并不是全盘否定能源供给侧的重要性，能源法所处的困局在于使经济发展与生态环境保护（气候变化应对）成为互相促进的目标，二者并非悖论性的存在。能源法律与政策的创新在发展和保护面前极为重要，基于能源法自身的双重机能，其调整与创新可以体现为基于对环境友好的能源开发及利用，以减少温室气体的排放量（尤其是降低化石能源在其中的贡献）。
四、新时期能源法治体系的构筑
作为联合国气候变化框架公约、京都议定书、巴黎协定缔约国的中国，在温室气体减排的问题上势必会面临越来越大的国际压力。相应地，能源立法应当表明中国在减排温室气体上的态度和立场。能源的开发利用、产业发展及其法律规制与绿色低碳发展关系密切，在此基础之上，可再生能源促进、能源效率管理和应对气候变化亦成为适应绿色低碳发展的核心法律制度。现实因素决定了我国必须向低碳经济转型、推进低碳制度创新、加速能源法治建设，形成以应对气候变化为理念遵循的能源法律制度体系。制度的构成元素类型众多，国家能源制度的主干在于立法，加快推进立法活动是当前我国应对气候变化法治建设的关键任务，全面构建起关涉能源开发、利用及节约、能源价格调控及财税征收、能源技术创新扶持等方面的相关制度，有助于我国应对气候变化的战略、政策得以具备法律强制力，进而实现有效的执行。
（一）
能源转型的推进
国家在开展应对气候变化立法过程中，应当协同应对气候变化与能源管理、能源法制。能源法三位一体的制度目标——能源安全、能源效率与环境保护，能够将能源（energy）、经济（economy）与环境（environment）“3e”有机地整合，实现目标需要在以能源作为动力的经济发展中保护环境，并为能源可持续利用建立一套可操作的行为规则。“3e”强调协调发展，能源效率决定着能源安全与环境保护。三者互相交融，“3e”具有生态经济、低碳经济的内涵。基于“3e”，推进能源转型，提高可再生能源在能源供给及消费中的比例，可以逐步减少化石能源的消耗，以期实现新能源与可再生能源的优先发展。化石能源耗竭、气候变化负面效应日益加重，能源转型备受关注，其包括可再生能源的开发利用、能源节约（能源效率提高，能源强度下降）。其中，可再生能源的开发利用已成为一项国际社会共同应对气候变化以及国家、地区间合作、博弈的一项重大议题，发展可再生能源能够保障生态环境的安全和提高国家应对气候变化的能力。许多国家已提出或正在施行政策措施，以立法的手段、法律的形式确立能源转型的发展目标，并通过具体的强制规范或经济激励措施取得成效。能源转型方面的法律制度完善要依靠可再生能源配额、绿色电价、经济激励、排污权交易、碳税、政府绿色采购等制度的建立，又要推进科研与技术创新，并加强电网规划和建设管理，加强可再生能源供给能力的建设，实现能源结构的改善和多样化供给，上述皆是能源转型的深刻内涵。在我国，传统能源在长期内依然是能源供给的主渠道，可再生能源必须提高能效、形成规模供给才可能成为可持续发展的能源。当前，我国仍以煤炭作为主要能源，煤炭几乎涉足生产、生活的各领域。为应对气候变化、发展低碳经济、实现清洁生产，煤炭开发、利用的制度化建设或许早已超出了行业法或产业法的内涵。能源法需要从宏观上规划能源结构、能源产业及能源可持续发展的制度规则，引领煤炭行业的发展。
除了制造业大国这一标签以外，我国还同时充当着能源产出大国、能源消费大国、碳排放大国的重要角色，在减排挑战的背后尽是能源结构调整、产业结构升级的契机。发展低碳经济是能源转型的又一体现，符合应对气候变化的潮流，是我国转变经济发展模式的重大机遇。这要求我国走可持续发展道路、推进新型工业化，在生产中使用低碳能源、开发低碳技术、发展循环经济，在人民生活方面则需要重点关注低碳城市的建设和低碳交通运输体系的建立。
（二）
市场机制的再优化
能源转型更要重视需求侧的管理，设计法律规则并采取措施，明确需求侧管理的新机制，通过促使能源用户减少能源消耗和需求，或提高能源效率、优化用能方式等途径实现节能和环保之目的。能源用户的节能潜能是一种宝贵的资源，在充分挖掘能源用户节能潜力的基础上，公用事业部门可以实现以较低成本满足客户能源需求的目的。需求侧管理的三大重点要素分别是：强制性节能义务、综合的资源规划以及政府的经济激励。其一，强制性节能义务以能效标准或能效标识制度为依据，针对用户设定义务；其二，综合的资源规划要求能源或资源项目的申请和实施需要事先接受行政管理方的审查，听取受影响公众的意见，并得到有关方面的批准同意；其三，政府的经济激励，其目的在于鼓励公用事业部门积极实施节约能源、提升能效和负荷管理等方面的技术，并对因制度实施而遭受影响的低收入群体提供合理补贴。由此可见，需求侧管理可运用的工具并不限于为社会所熟知的传统手段，如峰谷分时电价、季节电价、阶梯式累进电价和可中断负荷等手段。在新时期，需求侧的管理需要有新的理念和新的路径，新的管理要素具有深层的意义，其代表着能源管理模式的变革，新措施的施行目的在于以能源需求管理引导能源生产规模和方向的变革，进而实现各种能源资源的科学且合理的配置。在能源转型的过程中，能源作为一个重要纽带，从技术上说既是需要被革新的对象，其外部的管理体制机制也被不断注入新的理念，循环经济因而得以勃发生机、向前发展。
能源法、能源政策及相关制度结构应当顺应能源市场化的要求，体现出对于可再生能源技术等低碳技术研发应用的促进作用，最终在市场上呈现为可再生能源的开发和竞争优势。以排污权为例，其为一种拟制的财产权，背后是生态价值，一般意义上的财产经济价值为权利所有者所独享，而生态价值却是典型的公共物品，其受益人是不特定的。在生态价值与经济价值相冲突时，需要公权力介入和限制财产权之行使。但是，如果政府对能源的规制超出限度，亦有可能出现“政府失灵”的问题：从传统能源产业发展的规划与投资，到清洁能源发展的财政激励与约束，再到节能减排的指标问责，甚至是节能市场的开拓与服务，市场只能在政府管理或监管的边际不健康地发展。将环境污染控制为“零”会造成不必要的经济损失，因此“消除污染”是一个伪命题，拟定合适的总量，通过以“划线”为体现的总量控制制度，辅之以必要的激励措施，进而确立市场规则，方为行之有效的办法。
（三）
法律规范的建构
基于我国的现实情况，能源法的实施是复杂的系统工程，涉及多种主体，面临技术水平、市场状况、观念意识、政府管理、社会参与程度等方面的制约和挑战。能源法律体系应将能源法定位为体系的“总则”，是能源领域的基础性、综合性、框架性和政策性法律，对涉及能源安全、能源效率、能源管理生态环境保护等全局性问题进行宏观的规定，对其他能源单行法未予调整的问题“留有余地”，发挥统领全局的作用，协调各单行法，留足立法修法空间，立法空白由单行法补足，并同时指导配套性的规范的制定。在统筹能源供应、能源效率及环境保护的立法目的之下，在需要重点关注的具体制度方面，作为节能减排大户，我国必须将能源效率放在制度设计与安排的重要位置。政府监督管理职责的明确和落实是另一个关键，需要根据经济、社会、能源、环境及政府管理体制的状况，加强法律制定、实施、评估、反馈、修订的机制。
若将研究视野适当地扩展，可以发现，我国正承受着国内能源短缺与国际温室气体减排义务的双重压力，现有的若干关于节能和可再生能源的法律法规在节能降耗和减少温室气体排放中起了重要的作用。根据联合国气候变化框架公约第3条，作为发展中国家的中国坚持历史责任原则和共同但有区别责任原则来分担气候变化的责任。目前，气候变化的主要成因是发达国家的温室气体排放，其应为自己行为所造成的环境结果负责并付出相应的代价。上述原则在一方面是国际谈判的基础和前提；同时，上述原则理应被理解为“发达国家应通过技术转让和财政援助帮助发展中国家减缓和适应气候变化并支持它们的能力建设”。为继续完善能源法的实施，我国在制定能源法和各单行法及配套规范时应当考虑周全、充分，应当将能源部门的气候变化政策与国际谈判中的发展中国家立场相协调，采取有效措施应对国际形势的新动态。
控制温室气体排放，增强适应气候变化的能力，对于促进经济发展与生态环境相协调、应对气候变化而言都十分重要。能源立法的主要制度规则关键在于优化产业结构、降低交易成本、促进高效开发、保证合理利用，同时还需兼顾可再生能源资金、技术的投入等方面的内容。完善我国的能源立法，既是践行节约资源、保护环境基本国策的要求，也是积极履行国际义务的体现。
结语
传统能源法以服务经济发展、保障能源安全、实现基本供应为立法宗旨，核心内容多聚焦于能源产业发展、能源供给等方面。新时期下，能源法需要将生态环境保护、节能减排等重大议题予以统筹考虑，实现法律规范的绿色化、生态化。在此基础上，对能源活动实现综合的高质量管理，是气候变化背景下能源法发展的基本遵循。在应对气候变化的国际博弈中，中国由于自身经济影响力的不断上升，在国际话语权上已不同于一般的发展中国家，伴随着大国身份而来的，是以发达国家为首的国际社会对中国在应对气候变化行动中承担大国责任预期的上升，甚至可称之为苛刻的要求。在未来，中国在环境、资源方面将承受越来越沉重的国际政治压力。能源法向生态化变革是解决能源问题的现实路径，与此同时还要确立能源领域的低碳发展观，发挥能源法自身的双重机能。而作为制造业大国，我国也必须正视能源转型之重要性，在此要重视可再生能源的开发、利用以及需求侧的管理，顺应国家结构性改革的潮流。另外，能源法的健康运行有赖于公权力与市场基础性作用的“通力合作”。在具体的法律规范建构方面，要加强法律制定、实施、评估、反馈、修订的机制，充分响应国际形势的新动态，改进立法技术。基于上述的新面向，我国的能源法律体系将有效地服务于“碳达峰”和“碳中和”的短期目标。
往期精彩回顾
郁卫平 余嘉琪｜先议制度本土化构建——以检察主导的多元机制为切入
张庆立｜新时代检察监督提质增效的理念革新与路径创新
陈宇照｜会计差错更正的会计与法律协同规制
薛恒｜我国破产法上和解协议执行监督规则续造
郑祎楠｜论对实际控制人的“双重刺破”
目录｜《法律研究》集刊2023年第3卷
上海市法学会官网
http://www.sls.org.cn
上观号作者：上海市法学会