在我国，民营经济是推动社会主义市场经济发展的重要力量，也是推动自贸区高质量发展、建设现代化经济体系的重要主体。检察工作是自贸区建设的重要推动力量。检察机关作为法律监督机关，为民营企业高质量发展贡献检察力量是义不容辞的责任和义务。为适应在全球化背景下解决纠纷、维护竞争的需要，检察机关必须更新理念、主动适应，更好地发挥服务保障自贸区民营企业发展的作用。通过分析自贸区中检察机关与民营企业的关系、基本原则、实践探索，民营企业发展过程中遇到的困难和问题，提出相关对策建议。
引言
我国高度重视构建新发展格局、推动经济实现高质量发展，其中推进高水平对外开放是构建新发展格局的重要环节。建设自由贸易试验区（下称“自贸区”）是党中央、国务院全面深化改革和扩大开放的重要战略举措。2020年10月，最高人民检察院印发《关于全面履行检察职能依法服务和保障自由贸易试验区建设的意见》，提出了具体的检察履职工作要求，推动各地检察机关保障自贸区建设、服务新发展格局有的放矢，精准履职。这不仅对检察工作提出了更高要求和挑战，更是检察机关服务经济社会高质量发展的新考验和新课题。为此，检察机关应聚焦制度创新、结合工作实际，着力构建服务保障自贸区法治化营商环境一体化工作体系，是推动自贸区高质量发展、助推民营企业应对当前复杂挑战的有益探索和尝试，也具有重大现实意义。
一、检察机关服务保障自贸区民营企业高质量发展的必要性和重要性
（一）
民营经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分
民营企业，简称民企，是指相对国营而言的企业，按照其实行的所有制形式不同，可分为国有民营和私有民营两种类型。实行国有民营企业的产权归国家所有，租赁者按市场经济的要求自筹资金、自主经营、自负盈亏、自担风险。私有民营是指个体企业和私营企业。民营企业作为中国特色社会主义市场经济的重要组成部分，党和国家历来高度重视民营企业的健康发展。民营企业对我国的经济社会发展作出了突出贡献。民营经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，在稳定就业、促进增长、推进经济社会发展中作出了重大贡献，已成为中国经济发展的中流砥柱。
（二）
发展民营经济是全面建成小康社会，实现共同富裕的必然选择
社会主义的本质就是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。共同富裕不是同时富裕，而是允许一部分人一部分地区先富起来，先富帮助后富，逐步实现共同富裕。全面建成小康社会与共同富裕道路一脉相承，是共同富裕的具体体现。只有不断解放和发展生产力，才能为实现全面建成小康社会和共同富裕奠定物质基础。而大力促进民营经济发展，是解放和发展生产力，促进先富带动后富的重要途径。当前，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，不仅要做强做优做大国有企业，也要大力支持民营企业发展壮大，充分发挥民营企业的积极性。一方面有利于充分发挥民营经济在国民收入分配体系中的积极作用，促进收入分配更合理、更有序；另一方面，民营经济是解决农村剩余劳动力出路和城市下岗职工的重要就业渠道，有利于拓展人民群众增收渠道，缩小收入差距，使发展成果更多更公平地惠及全体人民。
（三）
服务民营经济是检察职能属性的内在要求
分析检察机关服务民营企业的实践路径，首先应该厘清检察权的性质和检察机关职权内容。检察权的性质是一直存在争论的问题，主要有“行政权”“司法权”“法律监督权”“混合权”等学说。持“行政权”说的主要依据是检察机关内部上下级是领导关系，实行检察一体化。2019年12月通过的《山东省人民检察院检察官办案职权指导意见（试行）》中第四条规定：“检察官在检察长领导下开展工作，重大办案事项由检察长决定。”这也体现了行政权上下级的特点。持“司法权”说的依据是，检察机关对案件与审判机关有相同的独立裁量权，也要独立进行判断和适用法律，同时，司法责任制改革实施以来，检察机关同样落实“谁办案谁负责”的办案责任制要求。“法律监督权”说则认为，我国宪法对检察机关的性质定位是法律监督机关，其职权是运用法律手段维护国家法律的统一正确行使。笔者赞同“法律监督权”说，检察权的性质要结合检察职能来判断，检察机关行使职权的行为不像行政行为一样对相对人产生具体的权利或义务，不能仅因具有上下级领导关系的特征就认定为“行政权”，在具体案件中，检察机关批准逮捕、提起公诉、进行诉讼监督但也不作出最终的司法判决，因此也不适宜定性为“司法权”。从检察权看，检察机关是国家法律监督机关，服务保障民营企业既是政治责任也是法律责任。因此，检察机关在服务民营企业中具有独特而重要的作用，因其特殊的属性，具有双重角色：一是服务民营企业的践行者、参与者。检察机关承担着审查逮捕、提起诉讼的职能，履行审判监督的职责，是平安建设中不可或缺的重要一环。近年来，民营企业的发展遇到了不少的问题和困难。检察机关在平等保护民营经济发展工作中根据当地经济发展实际进行了有益的探索，通过以检察监督职能为基础，以司法办案为中心，以服务中心大局和回应社会关切为出发点，以期实现服务民营经济高质量发展的经济效果、社会效果和法律效果有机统一。二是服务民营企业的护航者、保障者。检察机关秉持“有损害就有救济”的司法原理，保护社会公共利益，为检察职能的应有之义和重要内容。2017年民事诉讼法和行政诉讼法赋予了检察机关提起公益诉讼的权力，为维护社会公共利益，检察机关可以以公益诉讼人的身份代表国家提起公益诉讼。公益诉讼检察制度在行政公益诉讼中设置了前置程序，前置程序基本操作是，检察机关在履职过程中，发现公益受到侵害而职能部门未依法履行监管职责时，及时有针对性地提出检察建议，督促其履行职责，实质是对行政机关的提醒，体现了对行政自治的尊重。检察机关充分发挥诉前程序功能，引起行政管理部门对自身管理问题的高度重视，切实纠错，做到全面、充分、依法履职，也为民营企业的发展保驾护航。
建成具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法治环境规范的自贸区，离不开符合国际通行规则的法治化营商环境，这也对检察执法和服务保障工作提出了新的要求。检察工作必须适应自贸区建设的要求并坚持好以下工作原则。
（一）
依法保护原则
依法保护是指检察机关在办理涉及民营企业的案件时，应坚持罪刑法定、疑罪从无的原则，准确把握法律政策规定内容的界限，严格区分罪与非罪的界限标准，依法办理涉及民营企业的案件要严格做到“法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚”，切实保障民营企业“法无禁止即自由”的权利。在发挥检察职能过程中，要准确界定法律政策界限，严格遵循罪刑法定原则，准确区分罪与非罪，防止打击面过大、过宽，并坚决防止把经济纠纷作为犯罪处理。
（二）
平等保护原则
平等保护是指检察机关在履行法律监督职能时，平等保护各类经济主体，对民营企业要做到坚持诉讼地位和诉讼权利的平等、坚持法律适用和法律责任的平等、坚持法律保护和法律服务的平等。公平正义是一切司法活动的最大价值追求，唯有切实贯彻平等保护理念，才有利于这一价值的实现。将平等原则贯穿于检察工作始终，确保民营企业和其他各类经济主体的法律地位及享有的法律权利平等，并为民营企业和其他各类经济主体提供平等的法律服务和帮助。检察机关服务保障民营经济发展，即不分国有和民营、不分企业规模大小、不分本地企业与外地企业，同等保护、同等对待，一律给予平等保护，不搞区别对待，不搞差别服务。
（三）
适度性原则
检察机关服务保障民营企业，保护的是民营企业的合法权利、正当权利，而不是非法权利。在司法实践中，要把握好适度性原则，既不能过度保护，也不能保护不足。在开展监督工作中，既要坚持检察权的谦抑性，不干涉、不干预企业的正常生产和行政机关、审判机关的正常行使职权，也要做到办案的灵活性，采取多种监督方式，把检察监督做成刚性。同时，和民营企业保持“亲”“清”关系，既是一种亲近、信任检企关系又保持坦坦荡荡、清清爽爽，确保廉洁执法。
（四）
有效保护原则
检察机关在案件办理过程中，既要贯彻落实上级关于民营企业的决策部署，又要摆脱“就案办案”“简单办案”的思维定式，摆脱不区分社会危害性、量刑情节等对涉民营企业案件一味不捕不诉或者全捕全诉的情况，而应综合考虑案件的政治效果、法律效果和社会效果，正确作出处理决定，做到保护民营企业与维护法律尊严相统一。严格落实认罪认罚从宽制度，在公平公正的前提下，依法、高效、及时办结各类涉民营企业案件，坚决杜绝案件久拖不决情况的出现。在办理涉民营企业案件时，要积极延伸法律触角，创新社会治理的方式方法，深挖案件背后存在的深层次问题，及时向有关部门提出检察建议，注重案件办理与社会治理相结合，从根源上解决问题。
三、检察机关在服务保障自贸区民营企业高质量发展中存在的问题
尽管与自贸区相关成员国的经贸往来不断加深，但一些民营企业特别是中小企业、小微企业在发展过程中，面临着对自贸区政策不掌握、适用滞后等诸多问题，这对检察机关为精准服务企业发展提出新的更高要求。尽管各级检察机关在服务保障企业发展中采取了一些有力措施，做出了大量努力，也取得了一定成效，但与经济社会发展形势要求，与企业的司法需求相比，笔者认为，还存在以下几点不足：
（一）
思想观念和服务意识需进一步转变
现实工作中，部分干警缺乏大局意识，对自贸区重要性认识不足，看不到自贸区建设与履行检察本职工作之间的关系；有的干警缺乏服务意识，贯穿工作始终的服务意识尚未全面形成；有的干警缺乏主动意识，落实中央关于服务优化营商环境精神的积极性不高，作风不实。检察机关本身的基础功能是打击犯罪和法律监督，因而检察机关缺乏主动细致深入服务民营企业的意识，检察人员在对服务民营企业发展的形式、效能尚未达成观念上的一致，更多认为这是行政机关发展当地经济的主要职责。同时，检察人员对自贸区政策的学习和认识不足，对自贸区政策的具体内容研究不深不透，更谈不上有效地将检察工作与自贸区建设进行对接，找不准在自贸区框架内服务保障民营企业发展的切入点和发力点，在服务企业发展方面的思想认识需要进一步转变，知识结构需要进一步改善。例如，随着自贸区的逐步实施，走私犯罪的案件数量以及表现形式都有了很大的变化和发展，检察机关在打击跨境贸易、走私犯罪等妨害民营企业健康发展的各类犯罪，依法平等保护市场各类主体的合法权益的同时，对于相关企业货物跨境电子商务平台“刷单”进口行为等行为，如何配合海关和公安机关加强监管，加强境外证据实质性审核等方面，还需要继续探索。
（二）
诉讼监督职能还有待于进一步发挥
检察机关在服务保障民营企业发展方面，诉讼监督职能还没有充分发挥，就案办案、机械办案现象仍不同程度存在。个别检察人员敢于监督、善于监督的意识不强，对公安机关和审判机关监督的能力还不够，通过司法办案积极参与社会治理的意识不足。检察机关监督线索获取难、调查核实取证难是法律监督工作的难点。目前检察机关开展民事、行政以及公益诉讼检察办案的线索来源主要依赖于群众提出申请、来信来访等，尚未完全实现检察机关与相关行政执法机关等单位大数据的连通和共享。在当前自贸区的逐步实施下，企业遭遇纠纷、违约等问题日益增多，涉企案件快速增长，但民事检察案件的办案数量显然远远不能满足新时代人民群众对于公平正义的新要求，具有很大的提升空间。
（三）
与企业的沟通还需进一步加强
检察机关与企业之间缺少健全的沟通协调机制。实践中，检察机关与企业接触机会相对较少，很多企业及其经营者对检察工作较为陌生，对检察司法保障和公共服务不甚了解，有部分民营企业家不了解检察机关的职能和主要业务内容。比如，有具备人大代表、政协委员身份的民营企业家指出，对公益诉讼检察、12309热线服务等检察工作不了解。这反映出检察机关对新时代“四大检察”宣传不够到位，良性、互动、积极的法律监督的关系需进一步塑造、维护和提升，法律监督职能的社会传
（四）
运用检察大数据提升服务质效仍然较为薄弱
在当前经济形势下，企业遭遇纠纷较多，涉企案件量增长较快，企业对司法保护的需求也在日益增强。保障企业权益是一项“系统工程”，需要政府部门、行政机关、司法机关等各个方面通力协作，尤其是要充分运用大数据手段整合资源，形成保护合力。当前，服务保障营商环境司法信息化平台建设不够健全，已无法满足企业对司法服务的信息化要求。在推动“四大检察”全面协调充分发展背景下，目前检察机关开展法律监督的线索来源主要依赖于群众提出申请、来信来访，尚未实现检察机关与相关单位大数据的共享，难以通过智能化的手段，有效扩大监督范围，提升监督质效。
（五）
服务营商环境建设的联动机制有待于进一步健全
自贸区营商环境的优化是多部门齐抓共管、协调联动、相互配合的结果。检察机关在服务保障营商环境建设和民营企业高质量发展过程中，与政府相关职能部门，与工商联、企业商会等专业化组织的配合协调还需进一步加强，服务和保障企业发展的联动机制尚未有效建立。自贸区的实施过程不仅包括中国与签署国之间，还包括中国区域内多个市之间甚至多个省份之间的货物流通和交易的过程，在涉企案件办理中，还存在区域行政执法和司法壁垒，在入罪标准、数据共享、线索移送、调查取证、案件会商、追赃挽损、跨区域公益诉讼等方面还未能形成整体联动的工作格局。而目前各地检察机关除了统一业务应用系统外，其他公检法平台、智能辅助办案系统连通还不顺畅，区域间数据无法实现互联互通，也阻碍了自贸区的发展空间。
四、检察机关服务保障自贸区民营企业高质量发展的对策建议
在当前国际环境更趋复杂、国内经济复苏压力进一步增大的特殊背景下，检察机关应立足自身职责和工作实际，在依法办案的同时，不断提升对自贸区的履职尽责的能力和水平，努力为民营企业提供更精准的检察服务，为民营企业高质量发展营造和谐稳定、优质高效、公平正义的市场环境、服务环境和法治环境。
（一）
树立新发展理念，形成服务民营企业的自觉
检察机关是护航经济发展的重要参与者，检察工作必须围绕中心、服务大局，努力推动地方经济平稳健康发展。引导干警进一步学习和了解自贸区知识，聚焦自贸区政策落地实施等一批国家级重要开放合作平台等重大机遇和重要使命，立足新发展阶段，践行新发展理念，主动担当作为，更好服务大局，助力自贸区落地实施以及服务经济社会高质量发展。树立大局意识，让干警理解保障自贸区建设就是服务营商环境建设，就是服务经济中心工作；改进工作态度，提升服务意识，力争做到服务零推诿、零距离、零投诉，让群众和企业满意；改进工作方式，建立服务民营企业“绿色通道”，积极主动到中小微民营企业调研，了解企业经营中存在困难，更加有效地为民营企业发展保驾护航。
（二）
规范执法办案，提升服务民营企业的质效
规范执法办案，严把案件质量关，依法惩治侵害市场经济建设的各类犯罪，是检察机关服务民营企业高质量发展的有力抓手。
严厉打击各类刑事犯罪，营造和谐稳定的社会环境。在服务保障民营经济生产建设中，检察机关要重点打击黑恶势力犯罪、各种暴力犯罪、恐怖活动犯罪、毒品犯罪等扰乱社会秩序、危害公共安全的犯罪行为。要保持与公安、法院的常态化联系，对重大、疑难复杂案件及时介入，严格依法办案，保障国家政权安全和社会秩序稳定，增强人民群众的幸福感和安全感，增强投资者的投资热情和自信心。
提高办案质效，依法保障企业家合法权益。要努力落实让企业“活得下来”“留得住人”“经营得好”的目标，依法打击国家工作人员在市场准入、招商引资、市场监管等环节利用职务之便实施的贪污贿赂犯罪，以及不履行、不正当履行职责导致的失职渎职等犯罪。严格区分违法所得与合法财产、个人财产与企业法人财产和家庭成员财产，依法监督妥善处置涉案财物。完善案件繁简分流机制，提高办案效率，最大程度减少企业经济损失和负面影响。
（三）
强化检察监督，维护司法公正与权威
检察机关在加强与行政、公安、法院等相关职能部门的沟通联系基础上，应加大履行法律监督职能的力度，通过查处违法行为，监督纠正违法行为，促进优化营商环境建设的规范化发展，维护司法公正与法制权威。
强化刑事诉讼监督。探索建立覆盖刑事诉讼全流程、全方位、多层次的刑事诉讼监督格局。加强对刑事立案活动和侦查活动监督，对公安机关发现或企业举报的“套路贷”、诈骗案件等其他经济案件，依法监督公安机关及时立案侦查，并与公安机关协商提前介入，准确把握法律、刑事政策尺度。加强对刑事审判活动和刑事执行活动监督，对涉企业刑事案件判决、裁定在认定事实、采信证据、适用法律方面确有错误，符合法定条件的，依法提出抗诉；对财产刑执行不当，侵犯企业合法权益的，依法提出纠正意见。
强化民事行政检察监督。加强对民事、行政执行活动的监督，依法监督纠正不履行或者怠于履行执行职责的违法情形，保护相关权利人的合法财产权益。加大对涉企业虚假诉讼、恶意诉讼监督力度。立足保护企业合法权益和经营自主权，加强涉企生效行政裁判结果监督、非诉执行监督案件办理力度。通过制发检察建议等形式，监督被执行单位依法履行生效裁判，助力解决企业“执行难”问题。
强化公益诉讼检察监督。牢固树立生态优先、绿色发展理念，为企业发展营造良好外部环境。将服务企业经济发展理念贯穿公益诉讼检察办案始终，坚持运用诉前磋商程序等制度性优势，督促企业整改、切实承担主体责任，促进企业绿色健康发展。在办理行政公益诉讼案件过程中，重点对涉企业行政行为进行监督，促进行政机关与民营企业沟通协商，督促行政机关依法履职的同时，保障各类市场主体合法权益。
（四）
整合资源，深入推进检察端供给侧结构性改革
检察机关要根据当地民营经济发展的不同情况，统筹计划，周密安排，针对不同阶段、环节的法治需求，综合采取措施，着力提升服务保障民营经济发展的能力。
树立主动服务意识。检察干警要把与企业家交流的过程当作学习进步的过程，定期深入包联企业，及时了解掌握企业发展过程中遇到的涉法需求，最大限度帮助企业解决问题。要完善法律服务的长效机制，通过召开服务保障企业发展座谈会，面对面征求企业家法律服务需求和优化营商环境的意见建议，为企业提供定制化普法宣传。可以以“送法进企业”为载体，针对企业在自贸区实施过程中容易出现的风险问题，开展普法宣传，防范企业为一时利益而铤而走险。要进一步加强自贸区检察机关的协作交流，共同提升国际化、专业化司法水平，形成优势互补、资源共享的自贸区检察工作新格局。
做好涉案企业合规工作。在构建开放型经济新体制的发展格局下，对接国际规则健全市场交易、监管、纠纷处置等制度体系，既是商事主体在世界各国间自由贸易、安心投资的基本需求，也是法治化营商环境建设的必然要求。作为法治化营商环境建设的重要环节，司法制度也需要聚焦国际经济交往、纠纷解决中的通行理念和规则。具体到检察环节，应当注重做好涉案企业合规工作。随着涉案企业合规试点工作的全面推开，要找准与自贸区实施的结合点和突破口，始终坚持从服务保障营商环境建设的高度出发，注重延伸企业、行业、区域等三个层级监督服务触角，做好涉案企业合规“后半篇文章”。落实企业合规，使企业受益。对涉案企业开展合规管理后，确保企业通过系统、彻底整改，进一步巩固成效，实现全面合规，提升经营水平。二是推进行业合规，堵塞监管漏洞。针对跨境贸易中虚开发票、偷漏税等涉税类企业暴露出来的行业监管漏洞，采取与税务、市场监管等职能部门开展座谈、制发检察建议等方式，将典型案例推送到相关联企业，警示潜在的违法违规行为，防范发生类似案件，推动从个案合规提升为行业合规。三是拓展区域合规，推动“法治高地”建设。积极将合规工作融入检察服务区域经济一体化战略，成立服务自贸区专业办案团队，有效帮助涉案企业抓准问题症结，面对面给予解决方案。针对可能存在犯罪风险漏洞的企业，通过“法治会诊”“检察开放日”等活动，深入开展合规宣传，帮助企业做好合规工作，有力提升服务自贸区的法治化水平。
加强专业人才建设。检察机关应以司法责任制改革为契机，采取设置专业化办案组织、开展业务竞赛等方式，选拔、培养金融及知识产权等专业领域领军团队和人物，进一步整合服务保障民营企业高质量发展、优化营商环境的司法资源。在人员配备上，要将具有国际商贸知识，通晓国际惯例和国际规则，精通外语的检察专业人员充实到自贸检察队伍中，构建办理涉自贸区案件的专业化办案组织。在能力培训上，要积极适应自贸区建设高度国际化、法治化的特殊需求，加强与高校联手，加快培养通晓金融、涉外知识产权等相关法律，并善于与国际法律机构沟通的检察专门人才。
践行数字检察战略。要认真落实最高人民检察院数字检察战略，推动信息化与检察业务深度融合，深入探索行政执法与行政检察信息共享平台、探索运用大数据、人工智能等现代科技手段，实现更智能、更精准、更贴心的检察公共服务。依托统一办案业务系统平台，加强内部信息共享，打破区域界线壁垒，进一步畅通信息交换流转渠道，拓宽数据运用范围，以个案办理为突破口，构建法律监督模型，完善模型数据项设置，强化汇总、分析、利用数据的能力，构建“四大检察”全覆盖的信息数据共享平台，实现涉企案件信息的互联互通互操作，积极运用检察建议等方式，支持、帮助监管部门堵塞漏洞，进一步提升法律监督的质效，高质效办好每一个案件。
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上观号作者：上海市法学会