作者：林仪明

上海市人民检察院第八检察部主任，三级高级检察官，最高检公益诉讼检察研究基地（上海公益诉讼研究中心）主任，全国检察机关公益诉讼人才库成员，第六届上海检察业务专家。从检近20年，先后从事公诉、职务犯罪预防、民事行政检察和公益诉讼检察工作，曾获首届“全国检察机关预防素能比武”业务竞赛优胜标兵。参与最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》、上海市人大常委会《关于加强检察公益诉讼工作的决定》等司法解释和立法文件的制订和起草工作，参与和指导办理了一批具有开创性的检察公益诉讼案件。出版专著《新中国公诉制度史》，发表核心期刊论文《我国行政公益诉讼的立法难题与实践应对》，合作编著出版《中国公益诉讼案例发展报告》《行政公益诉讼证据规则研究》等书籍。

公益诉讼检察现代化应当体现中国特色社会主义法治的本质特征和内在要求、现代司法制度的价值追求和最新理念、法律监督和公益代表的双重功能、公益诉讼制度在我国司法体系中的独特价值和作用以及中国式法治现代化的特色和优势。应当立足中国国情，构建一套符合现实情况、能够解决实际问题、管用且有效率的公益诉讼制度。

一、公益诉讼检察实践之问题

公益诉讼作为一项年轻的法律制度，具体制度供给相对不足，导致理论和实践上的较大分歧。在行政公益诉讼中，主要表现在：第一，对于行政活动进行监督的标准在实践过程中表现出不统一、不稳定的现象；第二，行政公益诉讼的构造与传统行政诉讼原理存在冲突；第三，诉前检察建议的法律监督功能与综合治理效能混同；第四，公益诉讼受案范围持续扩展与法律实践相对不足、不均衡的问题；第五，存在案件数量大但影响力、感知度不足的问题。在民事公益诉讼中，主要表现为：第一，案件来源单一的问题比较突出；第二，诉请和结果无法体现其独特的制度价值；第三，诉讼效率不足的问题在个案中比较突出；第四，环境民事公益诉讼与生态损害赔偿制度的重叠效应明显；第五，客观上存在着“大炮打蚊子”的现象。

二、公益诉讼检察现代化的理念

公益诉讼检察现代化中的根本性问题在于思路、理念的更新，应当坚持体系性、系统性的思维方式，处理好公益诉讼与其他相关制度的关系。

第一，处理好公益诉讼与国家治理的关系，实现法治路径与目标导向的平衡。履职过程中应当注重在法治化定位与协同性功能的发挥、法律监督的外在刚性与内在柔性、法定程序的原则性与适度灵活性等方面的协调。

第二，把握好公益诉讼与私益保护的界限，坚持以人民立场判断公益范畴。在公共利益的判断上，应以有利于广大人民利益的保护为基本原则，兼顾形式逻辑与实践逻辑，既考虑受侵害的范围和程度，也考虑启动保护程序的可行性与必要性。

第三，协调好公益诉讼与行政执法的关系，实现以诉的方式补充行政监管之不足。科学认识公益诉讼的定位和价值，应在行政执法的公益维护功能失真、失灵、失准时发挥公益诉讼补位、矫正、校准的作用。

第四，处理好公益诉讼与刑事司法的衔接，认识到法律责任的协调是公平正义的基础。以法定的诉讼代表（担当）确定检察机关角色，在诉讼请求上应以预防性、救济性诉请为主，在诉讼标的、对象的选择上体现与刑事责任的差异。

第五，发挥好公益诉讼与人大监督的双向性特征，实现同频共振。检察机关可以主动对接各级人大的监督工作，使公益诉讼在实质上成为人大监督职能的延伸，也使人大监督成为公益诉讼工作的助力。

第六，对接好公益诉讼与行政检察的协同履职，通过差异化监督推动构建完整的对于行政违法的检察监督体系。两者在案件线索来源、法律监督侧重点等方面存在实质性差异，检察机关内部应当加强工作协同，形成相互补充、良性互动、共同推动检察权监督行政权的格局。

三、公益诉讼检察现代化的方法

推动行政公益诉讼制度现代化，应当坚持依法履职与能动履职相协调，构建完善以法律监督为核心、以诉讼为标准、以解决问题为导向的行政公益诉讼构架。第一，强化法律监督定位在行政公益诉讼中的程序设定。强化行政执法与公益诉讼衔接机制；通过立法明确行政公益诉讼中检察机关的强制调查权；建立行政公益诉讼与国家监察职能的紧密衔接机制；充分发挥提起诉讼的监督评价作用。第二，健全繁简分流的诉前程序机制。建立能够快速响应群众需求、及时解决公益损害问题的简易程序；形成以行政诉讼标准为参照、与诉讼相衔接的诉前程序，体现法律监督的权威性。第三，建立不同于普通行政诉讼中的可诉行政行为监督标准。探索将损害公益的抽象行政行为、事实行为、除人身和财产权利以外的其他法定权利行政保护义务、部分内部行政行为和部分行政裁量行为纳入监督范围。第四，强化行政公益诉讼“预防+治理”的功能。在行政公益诉讼中更加倾向于以“解决问题”为导向的实用主义程序设定。在特定情况下检察机关可以启动预防性诉讼；在客观效果上有助于推动完善国家和社会治理。

推动民事公益诉讼制度现代化，第一，应当明确检察机关兼具法律监督与公益代表的双重属性。法律监督是全部职能的起点，但民事公益诉讼中检察机关事实上承担公益代表角色，是法定的诉讼担当。第二，通过与刑事办案的紧密互动，更加有效地利用刑事案件中的民事公益诉讼案件线索。通过建立刑事案件自动流转线索信息化机制、跨部门定期联合研判办案趋势联席会议机制、公益诉讼案件提前介入刑事程序办案机制、民事公益诉讼与刑事诉讼程序衔接机制、民事公益诉讼法律评价机制等，提高刑事案件线索利用率。第三，完善民事公益诉讼诉前程序的配套机制，提升民事公益诉讼效率、效果。建立民事公益诉讼的诉前禁止令制度、诉前证据保全和财产保全制度、证据开示制度、诉前和解及司法确认制度等，以增强公益保护效果，实现诉前实现维护公益目的的最佳司法状态。第四，构建和完善民事公益诉讼中的督促起诉、支持起诉制度。在履行诉前程序的方式上，不以公告作为唯一方式，而是区分不同情况以不同方式履行。同时，进一步明确检察机关在支持起诉过程中的身份定位和权利义务，在支持起诉全过程发挥实质作用。

原文刊于《法律研究》集刊第1卷（中国式现代化公益诉讼制度研究文集）。

上观号作者：上海检察