19世纪末20世纪初，纽约标志性的自由女神像迎接了数百万移民的到来。自此，打造一座更具包容性、更公平的城市，成为了这一“世界大熔炉”不得不解答的重要命题。2007年，在经历了1970年代的衰落后，纽约主张有必要为城市发展制定长远规划，针对城市经济良性增长与气候适应性议题推出首个战略规划。此后，该系列战略规划每4年开展一次修订，至今已发布5版1，在规划内容范畴与监测跟踪体系上历经多次演变。其中，2015版战略规划首次建立了维度全面的监测体系，而2019版战略规划则在规划中首次引入城市发展的社会公正与经济平等议题，具有里程碑式的意义。2023年，面对持续恶化的气候危机与疫情过后的经济复苏难题，纽约发布最新版战略规划，着力于在实现远期目标的同时，最大化每位市民可获得的近期权益。本文将重点基于上述三版战略规划，结合纽约近期开展的“机遇之城”（city of yes）区划修正行动，介绍纽约为实现全民公平接触空间资源机会、促使城市走向全面繁荣所作出的持续性探索。
经济与人口的持续增长——“不可避免的双刃剑”
纽约22022年总人口约为830万人，根据规划预测，2050年的人口将超过900万3，并更加多元化。目前，是全美唯一一个白人、黑人、西班牙裔和亚裔比例均衡、各占10%以上的城市，超过300万纽约市民（占37%）出生在美国之外。此外，纽约过去20年的就业岗位增长速度是全国平均水平的1.5倍，并大幅提高了工资中位数。然而，人口与经济的快速增长也为实现可持续、公平发展带来了巨大挑战。
纽约不同种裔的人口占比
来源：《规划纽约：实现可持续发展》
城市住房的不可负担性持续加重
人口增长虽然促进了经济发展，但也造成住房需求上升，导致城市生活压力增大，特别是对于老年人、低收入家庭和移民等。纽约长久以来面临住房短缺和租金过高的问题，超过半数的纽约人将30%以上的收入用于住房。由于经济收入等方面的差异，少数族裔面临着更为严峻的住房压力，白色人种的住房拥有率约为有色人种的两倍。
环境与健康资源不公正问题凸显
1930年代以来，纽约的歧视性住房政策4剥夺了少数种裔市民享受优质环境资源的机会。少数种裔所居住的社区承受着更差的空气质量，且更有可能面临洪水和极端高温的影响。社区隔离也导致了医疗资源分配极度不均，造成了白人与有色人种之间健康水平的差异，纽约非裔婴儿的夭折率是均值的两倍，而疫情期间黑人与拉美裔的死亡率远高于其他群体。
纽约不同种裔的新冠死亡人数
来源：《我们所居住的纽约：公平住房》
机会不平等导致贫富差距加大
自2008年金融危机以来，虽然失业率在逐年下降，但纽约经济的持续增长并没有惠及每个市民。前0.1%纽约人的总收入是末50%纽约人的4倍，而超过40%的纽约人生活在贫困线附近。财富不均问题在白人与非白人家庭之间更为严重，非裔的失业人数是受过教育的白人的两倍。此外，性别差异化对待在纽约当下社会不公平中最为显著，尤其是非裔和拉美裔女性的收入远低于男性。
纽约不同种裔的贫困程度
来源：《我们所居住的纽约：公平住房》
纽约战略规划——一张“综合解决蓝图”
在过去的15年里，纽约围绕可持续城市建设以“规划纽约”“共同的纽约”为主题制定了一系列开创性的政策、行动与倡议。2019年发布的《共同的纽约2050：建设强大且公平的城市》（以下简称“2019版战略规划”）在延续2015年《共同的纽约：为强大且公正的城市而规划》（以下简称“2015版战略规划”）所提出的“繁荣”“公平”“可持续”“韧性”4大城市发展愿景基础上，首次将“社会公正”全面引入城市长期规划，关注不同种裔、性别市民的机会公平，力图在城市前进的道路上，拉上每一位市民。规划围绕“公正”“增长”“可持续性”“韧性”“多样性与包容性”5大核心价值，建立8大策略与30项措施以应对城市发展所面临的危机，并对应设置了年度监测指标与评估机制。2023年，纽约将解决气候危机与环境正义置于所有工作的重心，发布《规划纽约：实现可持续发展》（以下简称“2023版战略规划”），着重关注长期目标实现过程中的近期利益。以下将从包容性视角切入，重点解读纽约战略规划在社区建设、环境公平与经济发展3个方面所做的探索。
多元繁荣的邻里社区
解决住房危机是纽约维持多样性的关键环节。2014年至今，纽约提供了超过12.2万套经济适用房，其中近40%的房源为低收入或极低收入家庭预留。然而，全市住房仍然严重短缺，许多低收入社区人群长年面临较差的住房环境与受限的更新机会，成为住房安全的弱势群体。
纽约背负沉重租金负担的社群
来源：《共同的纽约2050》
“2019版战略规划”多措并举为低收入及弱势群体的住房提供保障。一是保持既有的住房库存量，纽约努力保障租户与低收入家庭尽可能留在他们的住所，且保障现状租金管控的住房、公共房屋公寓及中低收入者的经济适用房在总量上不减少。二是提出建造和保护30万套经济适用房，并留出更多土地用以发展可负担及混合收入住房（mixed-income housing）5，探索更多方式来设计及建造可负担住房并按时交付。三是支持低收入与老年人等弱势群体，通过政府资助项目拓展、酒店更新改造等方式为低收入群体提供住所，并发布“老年人优先”（seniors first）战略，目标到2026年提供3万套适宜老年人居住的住宅，保证老有所居。此外，通过即将公示的“住房机会之城”提案，纽约将修订分区法案，使空置的办公室和其他非住宅建筑更新为住宅，重新调整低密度商业街上层住房的合法性，从而提供更多可负担住房。
有活力的社区需要的不仅仅是安全和可负担的住房，多样的开放空间与文化资源也是必要的组成部分。“2023版战略规划”着重关注公园、街巷等公共空间品质提升，从绿色空间、出行方式等环节设定“超过300英里（约482.8千米）的公共步道建设”“实施交通拥堵收费”等近期行动任务，进一步确保每一位纽约市民都能平等地享受优质的社区空间。
多元繁荣的邻里社区相关监测指标（部分）
来源：《共同的纽约2050》
触手可及的健康环境
每个纽约市民都应享有更健康的生活，但不是每个人都拥有这样的机会。环境气候对市民健康有极大影响，根据纽约社区健康档案，由于建筑质量、附属设施的差异，不同社区居民的健康情况大不相同，极端天气对有色人种社区和低收入居民造成的伤害尤为严重。与此同时，不同种裔间所能获取的医疗保障也存在较大差距。
有色人种社区因环境不公平而遭受的显著影响
来源：《共同的纽约2050》
“2019版战略规划”提出全民医疗保障服务，并首次聚焦环境公平，强调平衡社区间社会资源与健康资源的差异，重点关注受空气、气候环境影响最大的社区。“2023版战略规划”进一步加强行动，着重关注气候变化给弱势社区带来的威胁，启动“住房流动性和土地征用计划”“低收入房主公共太阳能计划”“投资环境正义社区的游泳池和游泳安全项目”等行动任务，以减少洪水、高温等极端天气带来的健康风险，确保全体纽约居民为应对气候灾害做好准备。
此外，近年来纽约市长气候与环境正义办公室（mayor’s office of climate & environment justice）致力于实施缩小环境和健康差异差距的政策，其即将发布的纽约环境正义报告（environmental justice nyc report）将进一步围绕纽约环境正义区，与受影响的社区协商，提出解决环境不公正问题的方案，并将环境正义因素纳入城市决策，明确促进环境正义的全市性和地方性举措。
健康环境相关监测指标（部分）
来源：《共同的纽约2050》
包容向上的经济增长
纽约在经济公平方面已取得了长足进步，如性别间的工资差距缩小，高中毕业率和大学准备率达到历史最高，然而，并非每个纽约人都从中受益。种裔间贫富差距持续存在，全国范围内，白人家庭和非裔家庭资产中位数净值（一个家庭的合并资产减去其负债的价值）之比为19:1。此外，收入与健康长寿的生活能力直接相关。贫困也会在经历贫困的人中造成负面压力，导致儿童和成人的生理及心理健康状况不佳。
“2019版战略规划”从高薪岗位泛化、公平的工资执行、扩大弱势群体权利等方面提出倡议，以解决种裔与性别间的收入不平等问题。如在高薪岗位泛化方面，纽约提出进一步在交通方便的地区以城市更新的方式提供更灵活、更经济实惠的就业空间，并推出劳动力发展计划以提供职业培训，从而为更多人提供就业岗位。“2023版战略规划”进一步在新兴经济领域为少数族裔创造良好的工作机会，并支持每一位纽约市民在循环经济中找到适合自己的职业，以促进长期的经济流动性。
与此同时，为支持小企业的生存和增长，进一步促进经济复苏，纽约近期以《经济机会之城》提案，通过分区法案的修订取消对个体企业开店地点的限制，消除当今新兴行业企业面临的分区规则障碍，以确保每位市民更容易在城市中找到经营空间或扩张经营规模。
包容经济相关监测指标（部分）
来源：《共同的纽约2050》
年度进展报告——一份“年度体检报告”
纽约战略规划的监测以年度体检的形式开展，形成年度进展报告（progress report）。从2008年起到2021年（除2011年和2015年外），纽约市长办公室每年收集行动与监测指标进展情况，对上一年度战略规划的实施进展进行跟踪和反馈并形成年度进展报告。这份报告同时也成为纽约各政府职能部门重要的行动指南，报告内容和相关的指标数据均会向社会公布，将规划实施效果和城市发展状况及时反馈给广大公众和各利益团体。
年度进展报告与战略规划一起推动战略愿景的实现
纽约年度进展报告的框架体例和监测内容与每轮战略规划保持一致。在战略规划进行修编或新编后，年度进展报告依据最新战略规划提出的目标愿景、行动举措和指标，调整监测框架和内容，全面梳理各部门需要完成行动的进展情况，总结里程碑式的进展，监测指标推进情况，并及时调整后续的具体工作及相应的时间表，与纽约的战略规划一起推动战略愿景的实现。例如，2020年的年度进展报告通过全面强调解决气候危机，同时应对社会和经济不公正问题，来保障未来实现8大愿景。其框架体例中涉及的30项倡议措施、79项指标、170余项具体行动也与“2019版战略规划”保持一致。
同时，年度进展报告也对政治环境变化和新冠疫情带来的影响进行回应。2020年以来的报告认为疫情的到来加剧并突显了城市中持续存在的不平等问题，尤其是不同种族、阶级、性别间的健康保障与经济收入差异等。
更注重包容公平的弹性指标体系设计
“2019版战略规划”相比“2015版战略规划”增加了大量体现包容性和公平性的指标，围绕移民和本地居民、不同种族与民族、不同收入水平、不同性别等弱势群体的差异性，增加了数十项相关指标。例如，“不同种裔的收入差距”“租金负担严重的租户”“黑人妇女和白人妇女所生婴儿死亡率差异”“接受隐性偏见培训的教师人数”“实施平等计划的街区数量”等。
2015与2019版战略规划中包容性相关的监测指标
来源：根据资料笔者自制
更综合的指标目标值确定和进展评价。年度进展报告旨在评估战略规划的每年趋势性进展。因此，超过一半的监测指标使用“增加”或“减少”作为年度评价目标，并对出现异常的指标进行专门的解释说明，更灵活机动地体现了当年城市政策的运行情况。如关于纽约健康生活的2项指标“认为自己在过去12个月内获得所需医疗护理的人数占比”与“拥有健康保险的纽约人”在2021年出现了异常，年度进展报告将其归因于新冠疫情与新一届政府所推出健康政策带来的影响。此外，监测指标的目标值和目标时点设置充分衔接相关专项计划。如“温室气体排放”“清洁能源比例”等指标的目标时点与可持续发展协定保持一致，而针对幼儿教育的监测指标“可以使用3―k计划7的儿童”目标值则根据“全民3―k计划”的开展情况进行年度滚动更新。
更有利于数据获取和监测的指标年度修订。每轮战略规划实施期间，纽约结合各部门指标收集与重点工作的实际开展情况，通过年度报告的发布，对指标内涵或计算方法进行小幅的更新修订，确保监测指标的可收集性与监测目标的可持续性。例如将“纽约自行车通勤指数”替换为“居住在自行车网络1/4英里（约0.4千米）范围内的纽约市民人数占比”等。
融合指标和行动的全面跟踪监测
为更好地协调各有关部门及相关企业协同推进行动计划，纽约在跟踪指标进展的基础上，同时跟踪目标愿景下各项行动的实施情况。指标监测包括基准年指标值、近3年指标值、目标值，且备注说明数据来源、指标定义、指标更新修订情况和对异常变化的解释。行动监测包括具体的责任部门、资金状况、年度进展情况、需要达成的阶段性目标，及其实现情况。如2021年度进展报告中，针对“支持低收入与老年人等城市弱势群体”行动，不仅监测近3年为老年人和无住房居民创建和保留经济适用房的套数变化情况，也详尽说明了当年经济适用老年住房单元项目、就地养老计划、租赁援助与安置计划等重点工作的推进情况，并比对预设的行动目标以总结研判实施进展。
扩大住房和相关服务以支持城市最弱势群体行动跟踪情况
来源：2021年度进展报告
面对生活成本不断加重、人口老龄化、阶层隔离等不断显现的城市病问题，纽约深刻意识到人口多元化是城市蓬勃繁荣的根本资产，而城市资源的公平享有则是留住人的必要手段。为此，纽约推出《共同的纽约》《规划纽约》等系列战略规划，从公平和包容性视角出发，关注每位市民获得优质住房、公共空间及环境资源的权力自由，为每位市民提供参与城市经济发展的平等机会，并通过灵活动态的指标值与年度监测报告，持续跟踪规划行动的进展与成效，尽可能展开双臂拥抱这座城市的所有人。通过对该系列战略规划的解读，以期对上海建设并维护“四个人人”城市治理共同体的规划价值导向、政策支持角度与评估监测方式提供经验借鉴。
（来源：市规划院）
上观号作者：上海规划资源