在国际环境和城市规划领域，棕地作为专业名词最早出现在1980年美国颁布的《环境反应、赔偿与责任综合法》（也称《超级基金法》）中，该法案定义“棕地”为“废弃及未能充分利用的工业用地，由于其已知或潜在的污染使得再开发利用情况变得复杂”。从全球范围看，随着各类环境事件的曝光和各国环境保护意识的增强，越来越多的国家意识到棕地治理的重要性，并通过各类立法、政策、规划编制等措施努力使棕地成为无污染、可供再次利用的土地。自20世纪起，美国对于棕地的治理和再开发已形成一套较为成熟的政策制度办法，尤其是纽约市在其产业和社区转型发展历程中探索出的系列棕地治理政策和棕地社区规划策略具有典型代表性。本文以纽约市戈瓦努斯社区为例，镜鉴棕地社区治理经验。

污染：戈瓦努斯运河及戈瓦努斯社区的前世今生

戈瓦努斯（gowanus）社区位于纽约市布鲁克林区戈瓦努斯运河边，运河宽100英尺、长1.8英里（即宽30米、长2.9公里），其发展历史可以追溯到17世纪末。当时，欧洲殖民者开始在纽约市建立定居点，戈瓦努斯运河所在的区域起初是草原和湿地。然而，随着城市的扩张和工业化的兴起，工业在周围迅速集聚发展，戈瓦努斯低地的小溪和河口被疏浚渠化为运河并成为连接布鲁克林内陆水道与纽约港口的重要水路，为附近的工厂提供了方便的运输途径，戈瓦努斯运河及周边社区逐渐成为工业发展的中心，许多工厂、磨坊和造船厂纷纷在运河周围设立。工业的兴起也带动了戈瓦努斯运河周边社区的商业繁荣和发展，商业活动和工业就业机会吸引了大量居民迁徙到该地区。

戈瓦努斯社区区位图

来源：笔者根据谷歌地图绘制

戈瓦努斯邻里规划范围

来源：笔者根据谷歌地图绘制

随着工业的发展及工业运输路线的繁荣，工业废物、化学物质和其他污染物从合流下水道系统持续流入运河，并携带着家庭生活垃圾及雨水，致使运河水质不断恶化，其沉积物含有十几种高浓度的污染物，包括多环芳烃、多氯联苯以及汞、铅、铜等重金属。

20世纪纽约产业转型发展后，工业逐渐衰落。戈瓦努斯运河周围区域同样经历了这一过程，工厂开始关闭，留下大量被严重污染的棕地，为当地经济发展和生态环境带来极大的负面影响。伴随棕地不断引发系列公共安全与环境污染事件，与之对应的棕地治理政策法规、资金激励措施与棕地治理实践工作也始终处于动态调整之中。21世纪初，戈瓦努斯运河作为美国污染最严重的水体之一，其治理问题成为美国政府关注的焦点。2010年，美国环保基金署（epa）将戈瓦努斯运河列为超级基金项目（superfund program），启动了运河清理和修复工作。这项工程的目的是减轻污染、改善水质，以及恢复运河及周边地区的可持续利用。戈瓦努斯社区的未来正处于转型升级的关键阶段⸺几项长期的主要政策将共同促进地区未来发展：联邦政府授权的超级基金项目为地区发展带来重要契机；同时，戈瓦努斯邻里规划和相关规划与行动计划将促进地区土地利用和功能发生变化，未来将进一步吸引私人开发和公共领域的各类投资。

戈瓦努斯运河（2017年）

来源：《纽约时报》

什么是超级基金项目？

超级基金项目于1980年由美国环保基金署设立，是一项用于治理和修复那些因有害物质的排放、废弃物露天放置或管理不当造成土壤污染的联邦计划。该项目旨在保护公共健康和环境，通过清理和修复这些受污染的土地，防止污染进一步扩散并恢复土地的可持续利用。超级基金项目的主要特点包括：

污染者付费原则：通过查找责任公司或个人，即潜在责任方（potentially responsible party，prp），由其负担清理和修复费用。当没有可行责任方时，超级基金项目向美国环保基金署提供资金和权力来清理受污染的场地。

环境正义与社区参与：确保社区参与并从项目中收益，提高信息透明度，保障清理活动对当地社区的影响是公正和平等的。

全面清理：包括地表污染、地下水污染和其他环境介质的清理，目标是彻底解决污染问题，保护环境和人类健康。

紧急响应计划：确保出现环境紧急情况时能迅速采取行动，减弱对公共健康潜在的威胁。

治理：戈瓦努斯运河清理与拯救行动

戈瓦努斯运河的清理工作由美国环保基金署负责。首先，美国环保基金署联合纽约州率先拆除了运河沿岸3座人造天然气工厂，并确认国家电网作为前天然气工厂站点的潜在责任方和对场地污染负有法律责任的实体。2010年，在纽约市和国家电网的协同帮助下，美国环保基金署调查了运河的污染性质、污染程度、污染源、物理及化学特征，并评估了运河清理的可行性以及研究运河污染对人们健康和环境造成的风险。调查结束后，于2011年向公众发布调查报告及运河清理可行性研究报告，并于次年公布拟定修复行动计划，建议通过疏浚清除运河底部所有累积的受污染软沉积物，并将其加工转化为垃圾填埋场覆盖物等有益用途产品；在运河较深处存在污染的区域，则通过放置多层清洁材料以覆盖污染物。2013年9月，运河修复清理计划最终得以确认并公布，并按照3段初步执行：第1段上游从运河顶部延伸至第三街，第2段中段从第三街到汉密尔顿大道大桥以南，第3段下游为汉密尔顿大道大桥延伸至运河口。

2014年，美国环保基金署向国家电网和其他30多个潜在责任方（统称为prp集团）发布单边行政命令¹，要求prp集团设计运河清理行动方案，同时向纽约市发布了另一份单边行政命令，要求纽约市设计合并下水道溢流蓄水池，并与prp集团协调。自此，戈瓦努斯运河开始漫长的清理修复之路。为筹备清理修复工作，国家电网在第四街转折盆地进行疏浚和封堵实验，并于2016年10月开始进行海洋垃圾清除试验。2019年6月，戈瓦努斯运河第一段挖掘和修复设计工作完成。2020年11月，在美国环保基金署的监督下，prp集团对运河上游主航道第1阶段的疏浚和封顶工作正式开始，挖掘机从桥底清除了约2.7万立方米的受污染沉积物，经脱水处理后，可有效用作垃圾填埋场覆盖物。其中含有高浓度焦油污染的沉积物部分，在经过热处理和其他加工步骤后可被有益利用。

整个戈瓦努斯运河的清理计划和补救措施主要针对运河高地污染源的控制。其中一些污染源正在作为超级基金项目得到解决，包括拆除人造天然气工厂、在运河上游和中段建造2个合并的下水道溢滞留池，以防止下水道溢流期间排放的受污染液体污染运河。而另一些污染源则通过纽约州的棕地机会区（brownfield opportunity areas program）计划和棕地清理计划（brownfield cleanup program）得到解决。

戈瓦努斯运河清理进程

来源：gowanussuperfund.com

再开发：戈瓦努斯棕地社区治理

棕地机会区计划：赋能社区，振兴社区

纽约州棕地机会区计划于2003年根据《超级基金法》和《棕地改革法》创建。此计划旨在为地方市政当局和社区组织提供资源，让社区利益相关者参与制定社区发展战略、各类社区重建事项、系列政策解决方案等，以刺激区域重新开发，从而吸引公共和私人投资到税收激励不足以覆盖社区开发成本和风险的地区。通过棕地机会区计划，棕地转变为社区资产，促进当地经济发展，扶持更多新的企业，创造新的就业机会，并提供新的住房和公共设施，让纽约地区最贫穷、受棕地影响最大的社区收益。

棕地机会区计划的主要目标包括：评估棕地集中地区所带来的社区重建机会；建立共同的社区愿景，明确战略重点区，确定实现社区振兴的行动；与地方、州、联邦机构、社区团体和私营部门合作，确定实施解决方案，并利用投资来改善社区。

棕地机会区计划的申请程序

1．申请信：由棕地机会区计划的申请人提交，要求州政府考虑明确棕地机会区。

2．公示和提交证明文件：证明所需公众参与的文件已完成，包括

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公众联系人名单；

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以方便公众参与的方式提供棕地机会区和其他指定证明文件的访问权限；

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市政当局申请指定棕地机会区的公告。

3．完整的棕地机会区计划方案，具体包括：

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棕地机会区边界，边界图清楚显示和识别拟定棕地机会区的位置和边界；

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已确定的棕地，显示拟定棕地机会区内每个已知或疑似棕地地块的地图；简介和分析每个相关棕地、废弃和空置场地，包括面积、所有权、地下水状况、潜在污染问题、现有基础设施，以及与现有交通网络的联系程度、自然和文化资源或特征、环境和土地利用历史等；

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潜在开发用地，为促进拟定棕地机会区的重建可能需要采取的当地立法或监管行动清单；未来土地用途分析，包括住宅、商业、工业、娱乐和文化等；私人和公共土地所有权地图；显示拟定棕地机会区可开发土地及建筑情况。

棕地清理计划：鼓励私营部门介入再开发

棕地清理计划主要针对污染较轻的小地块，通过税收优惠政策等措施鼓励有意愿进行地块开发的企业自愿清理棕地，以此作为振兴经济受损棕地社区的手段之一。棕地清理计划作为纽约州环保部门、开发商、潜在购买者之间的一项合作计划，在纽约州卫生部的监督下，共同对受损地点进行修复直至恢复生产用途。当企业完成所需的补救措施后，纽约州环保部门将发函证明企业已履行其义务，用于获得税收优惠政策奖励等。若发生触发重新开放场地修复的事件，则纽约州环保部门将督促企业采取进一步清理行动。

触发重新开放场地修复的事件

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与现场相关的环境条件或信息在发布时未知，并且表明预期用途下的现场条件不足以保证居民和环境健康；

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未能遵守场地使用限制等；

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土地利用性质改变，新用地性质需要较低水平的污染残留。

戈瓦努斯社区的地区响应

2013―2015年，戈瓦努斯当地民选官员发起了名为“桥接戈瓦努斯”（bridging gowanus）的社区规划活动，旨在为戈瓦努斯社区塑造一个可持续、宜居和包容的未来。此外，为促进地区经济发展和清理受环境污染的场地，社区委员会准备了《戈瓦努斯运河棕地机会区提名研究》（gowanus canelbrownfield opportunity area nomination study），并提交给纽约州州务厅和美国环保基金署。该研究调查了企业现状、土地和建筑使用情况以及经济发展趋势，并提出19块潜力用地策略性投资和重建方案。根据社区发展和现有条件分析，研究提出3项建议：支持和发展戈瓦努斯的工业企业；为所有居民保留1条可通航的运河；将戈瓦努斯不断变化的外部环境（文化、环境、娱乐）与现有工业和商业利益相结合，以促进多方面、富有成效和创造性的经济发展。

2016年起，戈瓦努斯社区民选官员、地方组织、各种利益相关方一起组建工作组，针对戈瓦努斯北部地区开展研究，深入了解居民与工业企业之间的冲突、戈瓦努斯工业商业区企业的需求，并听取功能分区、洪水和可持续性、交通以及城市运营和生活质量提升等相关领域的诸多问题与挑战。

2021年，《戈瓦努斯邻里规划》与《戈瓦努斯工业商业区愿景计划》获批，旨在通过土地利用变化推进邻里规划，在过去数十年规划工作的基础上，加强和鼓励土地利用和企业建筑用途混合，依托当地经济基础培育一个繁荣的社区，同时在适当地点提供经济适用房。

繁荣：公平、包容的社区更新计划

邻里规划：关注城市可持续性发展与城市复原力

戈瓦努斯社区在可持续性和恢复力方面面临着各种挑战，从运河污染到2012年“桑迪”飓风造成的街道淹没和破坏，整个街区的多个地点都需要进行大量的修复工作。本轮邻里规划目标通过解决气候变化的影响、城市热岛效应和棕地污染等，帮助该街区迈向更加可持续和公平的未来。

桑迪飓风期间戈瓦努斯社区淹没地图

来源：《戈瓦努斯运河棕地机会区提名研究》

效率与替代能源利用方面。规划消除了新建和改建绿色建筑分区要求，取消太阳能电池板安装的建筑高度限制，并支持区域能源微电网开发，实现能源利用效率提高和碳减排，另外，由市长气候政策与计划办公室对建筑分区决议进行技术审查，同时为未来微电网技术和基础设施建设提供技术援助。

水资源管理与处理方面。规划建设蓄水池、地下储水器、绿色屋顶、雨水花园和多孔铺路材料等，完善区域雨水管理系统。在合流下水道区域内的新开发项目和改建项目，规划要求必须严格遵守允许从其场地和建筑物流入下水道系统的流量限制。

降低洪水风险方面。规划建议对工业区和洪泛区及其周围的多功能建筑和附属住宅进行改造和防洪保护。考虑到气候变化导致的暴风雨频率提高和海平面上升将增加对城市排水系统的需求，而且该地区处于暴风雨期间洪水泛滥的高风险区，规划提出建设高位暴雨下水道项目以及升级供水和污水处理设施。

戈瓦努斯邻里规划洪泛区预测

来源：《戈瓦努斯邻里规划》

社会与经济复原力方面。规划鼓励将社区组织与应急行动中心联系起来，并为社区成员提供能力建设方面的培训。同时，针对建筑能效、清洁能源、防洪抗洪建筑和环境污染修复等新投资领域提供培训和就业机会。纽约市环境修复办公室（nycoffice of environmental remediation，oer）与非营利伙伴合作，为技术人员提供工作培训、安全认证、初始工作安排和职业指导等。此外，棕地清理计划通过对财产所有者采用责任保护和税收抵免等激励措施，鼓励其清理受污染的财产，以便重新利用和开发（税收抵免资格通常仅限于建造经济适用房或位于经济困难地区的场所）。同时，纽约市洁净土壤银行（thenyc clean soil bank，csb）将把城市开发施工期间挖掘出的洁净原生土壤优先提供给有需要的工地或施工项目。

工业商业区愿景计划：多用途街区规划框架

作为《戈瓦努斯社区邻里规划》的后续行动，《戈瓦努斯工业商业区愿景计划》（gowanus industrial business zonevision plan）旨在通过创建土地利用框架为未来产业发展明确空间，从而加强该地区作为21世纪工业和商业就业中心的地位。工业商业区（industrial business zone，ibz）是纽约市政府为保护现有制造业发展设立的特定政策区，包括税收减免、商业援助等特殊的财政激励措施，并且这些关键工业区内不支持新建住宅。戈瓦努斯工业商业区作为西南布鲁克林工业商业区（southwest brooklyn industrial business zone）的一部分，是纽约州16个ibz中较为活跃的工业商业区之一。

该愿景计划的制定主要围绕3个目标：作为戈瓦努斯邻里规划的一部分，为戈瓦努斯工业商业区制定发展愿景，促进北部地区经济增长；作为指导当地申请人、当地利益相关者和公众的应用程序框架，促使私人投资与社区发展目标保持一致；确定不同现状条件的功能分区，阐明可以适应未来市场和社区发展的规划方法。

戈瓦努斯工业商业区中工业用地占总面积的31%，其余区域包括停车场、露天仓库、交通运输场站、商业、混合住宅及住宅区。在过去的二十年内，区域内商业用地面积稳步增长，运河沿岸一些大型物业已成为服务于周边社区的地区购物目的地，同时第三大道作为当地零售走廊，建筑底层承担了餐厅、面包店、商店和其他零售场所等混合用途。

戈瓦努斯工业商业区功能分区

来源：《戈瓦努斯工业商业区愿景计划》

根据每个区块的土地利用和建筑特征，社区被分为四大功能分区，并形成基于各自功能分区的规划目标和策略。“第九大道交通节点和高地地区”以工业和艺术发展为主导。通过增加容积率和建筑密度，为沿街活动提供额外公共空间，同时为企业未来发展需求预留空间。“工业密集型地区”未来仍以工业和卡车密集型产业集中发展为主，同时考虑提高公共领域行人的安全性，与人行区进行明确的区域划分。“大型滨水街区”考虑通过增加路网密度来打破现状街区尺度，并进一步改善内部公共通道连通性，鼓励公众进入滨水区。“第三大道走廊住宅区”早在1961年分区规划通过之前就已建成，以底层零售、上层住宅的混合用途建筑为主，规划保留现有住宅集群，并考虑适当增加混合程度。

纵观戈瓦努斯社区棕地治理与再开发历程，立法与规范框架的完善有效地推动了治理行动，但受制于很多场地水文地质条件的复杂性及技术难度，棕地修复依然是个漫长的过程。从基于法律体系明确总体权责关系，到形成多部门合作的、自上而下的棕地再利用体系，在过去的几十年里，戈瓦努斯社区经历了运河污染和工业衰退所带来的转型阵痛，同时也迎来了河道整治、棕地治理与区域再开发的机遇，在持续的规划政策探索中，将棕地逐步转变为社区繁荣的资产。通过分析美国纽约这一典型棕地社区清理重建历程与策略，希望能够为我国城市棕地再利用的实践探索提供一定借鉴与启发。

注

¹ 单边行政命令（unilateral administrative order, uao）是美国环保基金署用来要求各方采取应对行动的执行工具。美国环保基金署可以要求一方调查有害物质释放的威胁、造成的污染类型及程度、确定清除污染的方案并执行清理工作，同时接触受影响的社区，帮助社区了解现场情况以及清理工作的计划和实施情况。若一方不遵守收到的命令，则可通过联邦地区法院采取罚款或者司法命令。

参考文献

①gowanus:a framework for a sustainable, inclusive, mixed-useneighborhood, 2018.

②gowanus industrial business zone vision plan, 2021.

③gowanus canel brownfield opportunity area nomination study, 2014.

（来源：市规划院、供稿人：上规公司三所 何馨）

上观号作者：上海规划资源