2019年，由加拿大环境与气候变化部牵头，撰写并发布了第一份加拿大气候变化国家评估报告。报告的样本调查结果指出：气候变化的影响在全球范围内已十分明显，基于地球系统的复杂计算模拟显示，以加拿大地区为代表，未来气温将进一步升高，夏季和干旱期延长的可能性将增加；极端降水事件频率会增加；山区流域深春积雪预计比现在减少50%以上；全球海平面上升至少1米，沿海地区遭受相关风险的可能性增加。在未来20年所有可能的碳排放情景下，全球和加拿大的气候变化情况将是相似的。因此，考虑到未来气候变化幅度的不确定性，需要为气候影响评估、气候风险管理制定相应的政策与行动。以温哥华为代表的部分城市在应对气候变化的行动领域已经开展了长期全面的探索和实践，其经验值得国内城市学习借鉴。
一、大温哥华地区应对气候变化的总体战略框架
自2000年起，加拿大开始实施气候变化行动计划，各级政府的适应性规划相继出台。不列颠哥伦比亚省（以下简称“bc省”）作为加拿大4大省之一，在应对气候变化过程中，始终将气候政策和行动嵌入地方规划和管理计划中。2019年，大温哥华地区1发布了《大温哥华地区气候2050战略计划》（以下简称“气候2050”）。该计划将公平、公正和可承受性作为核心考虑因素纳入战略目标和行动，为未来大温哥华地区的气候政策和行动制定了总体发展框架。
全球、加拿大和大温哥华地区气候行动里程碑
来源：笔者根据《大温哥华地区气候2050战略计划》改绘
大温哥华地区的“气候2050”行动具有完整的框架体系，包括规划、实施和在线交流3大体系。其中，规划由战略框架和问题领域路线图构成。“气候2050”战略框架重点关注发展理念、重点领域及行动框架，为大温哥华地区的气候政策和行动设定了30年的愿景并提出指导原则，明确每个关键问题领域的摘要，为气候行动构建总体行动路线图。问题领域路线图则围绕“自然和生态系统”“基础设施”“健康与福利”“建筑”“交通运输”“工业”“能源”“土地使用和增长管理”“农业”“废弃物”10大问题领域展开，重点关注如何将气候行动总体愿景纳入各领域气候适应和温室气体减排行动。问题领域路线图为10大问题领域所涵盖的区域和企业制定目标、战略、行动和绩效指标，将根据技术创新、其他政府机构的政策、绩效指标或其他新出现的因素动态调整。气候行动项目的实施将在问题领域路线图的指导下，通过常规的年度部门工作计划、预算和5年财务计划来确定和批准。“气候2050”通过在线交流的方式为公众介绍大温哥华地区及其成员目前的行动实例，展示最佳做法，并让公众参与其中。
气候2050总体框架
源：《大温哥华地区气候2050战略计划》
二、不断应对气候变化的温哥华
早在1990年，温哥华市便开始在应对气候变化方面采取行动，并发布了《变化之云》报告，呼吁采取行动减少碳排放。1990―1997年间，温哥华市相继通过了温哥华绿道计划、综合交通计划，旨在发展可持续社区，并为步行和非机动车出行提供更多机会。2002年，温哥华气候变化工作组正式成立，负责制定应对气候变化的行动计划。随后10年间，“气候友好型城市”行动计划、社区气候变化行动计划、绿色分区政策相继出台，为针对城市运营的企业、城市社区温室气体减排，以及新建建筑建设设定标准。
2011年，“最绿色城市行动计划”（gcap）作为第一项全面的气候行动计划获得通过，以支持温哥华市向低碳、繁荣的经济转型。该计划包含10个一级目标和17个二级目标，从绿色建筑和交通，到支持当地食品和接近自然，再到围绕气候变化促进绿色经济和居民行动，以指导温哥华在2020年之前成为世界上最环保的城市。在该行动计划的引领下，温哥华市开展了一系列项目，包括建设福溪邻里能源设施、改造社会性住宅能耗系统、扩大垃圾填埋场气体收集基础设施建设、实施食物垃圾回收计划和共享交通计划，并通过种植大量树木以增加绿色空间的面积和数量。总体来说，2011―2020的10年间，“最绿色城市行动计划”在指导温哥华市朝着零碳排放、零废弃物和健康生态系统建设方面发挥了重要作用，其既定的目标已基本完成，每个居民的平均驾驶距离减少20%，住宅和商业建筑的温室气体排放量降低近20%，步行5分钟内可到达绿地的城市土地面积占比达92.7%。
三、从“最绿色城市行动计划”到“气候应急行动计划”
新目标、新挑战
2018年，在政府间气候变化专门委员会（ipcc）发布将全球变暖控制在1.5℃之内的特别报告之后，温哥华市成为世界上首批做出响应并宣布进入气候应急状态的城市之一。2020年，温哥华市碳排放量共278万吨，根据全球城市协议（gpc）基本协议编制的城市排放清单计算，交通和建筑仍然是温哥华温室气体排放的最大来源，分别占总排放量的31%和26%。同年，市议会在“最绿色城市行动计划”的成果基础上，宣布将通过“气候应急行动计划”（ceap）继续开展气候变化应对工作，该计划的目标是在2030年前将碳排放减少一半，并在2050年前实现碳中和。此外，温哥华市议会投票决定成立一个气候与公平工作组，以确保在从化石燃料向可再生能源过渡的过程中，系统性地解决气候紧急情况本身引发的潜在经济机遇和挑战。
深度脱碳的政策途径和实施路径
温哥华脱碳的政策途径和实施路径由两个连续的阶段组成。首先是使电力部门脱碳，其次是将重点转移到交通部门，从而扩展实现深度脱碳的5个要素：最大限度地提高能源使用效率；通过转向可再生和零排放能源来实现电力供应脱碳；促使清洁电力进入交通和建筑等部门；对剩余无法有效电气化的区域使用零碳燃料；对仍然需要化石燃料的区域使用碳捕捉和二氧化碳去除等方式实现负排放。在温哥华市的“气候应急行动计划”实施过程中，脱碳的5个重点政策领域包括能源、建筑、交通、废物处理和城市生态环境，各相应专项领域的政策和规划同步协调进行。
1.能源：通过邻里低碳能源系统建设加速能源转型
为减少温哥华市的碳排放，市政府在“最绿色城市行动计划”中建设了福溪东南邻里能源设施，利用从污水中收集的废热能，为周围建筑物提供供暖和热水。这一举措将建筑能源产生的温室气体减少了约2/3。在此成功的基础上，可再生能源规划作为气候应急行动的一部分，规划到2050年，在温哥华市全域建立其他邻里低碳能源系统，并将污水热回收能力提高1倍以上。同时，温哥华市政府将继续投资，扩大垃圾填埋场气体收集基础设施，将甲烷集体收集用于加热相邻物业的商业用房，并用于当地食品生产，改进气体生成的预测模型，最大限度地提高气体收集量。此外，温哥华市还将开展企业气候领袖计划与企业能源顾问计划，以对中小型企业温室气体减排机会进行评估并采取相应行动。
考虑到温哥华市对许多排放源的管辖权有限，未来温哥华市将与联邦和省政府积极合作，在发电、车辆燃料和效率以及碳税方面采取行动，建立并实施低排放和零排放汽车标准，加大对新能源企业引入的优惠政策，并倡导大温哥华地区建立区域气候行动基金，确保市政当局和中小型企业能够获得低碳转型所需资金，以适应气候变化。
邻里低碳能源系统
来源：www.vancouver.ca
2.建筑：完善建筑项目审批内容并增加政策奖励
在“最绿色城市行动计划”的实施过程中，温哥华市先后出台了《温哥华建筑附则》（vbbl）、绿色建筑政策、高性能建筑标准、独立屋能源计划、多户建筑能源计划等多项政策工具包，旨在明确独栋住宅、大型零售/商业建筑新建和改建建设标准。在气候应急行动计划的实施过程中，温哥华市政府重新修订了绿色建筑政策，并明确提出，对于新建建设项目，在首次申请建筑规划许可证时，需提交：
• 每栋建筑的能源和排放设计报告，以证明该项目能够满足《温哥华建筑法》的能源和排放限制；
• 每栋建筑的碳设计报告，评估计算每座建筑生命周期的碳排放量，并符合《温哥华建筑法》相应规定；
• 韧性建筑工作表，总结项目所进行的韧性规划水平，并确定拟议战略。
3.交通：与土地利用规划交叉衔接，优先支持绿色交通发展
在交通领域“最绿色城市行动计划”的实施过程中，土地利用规划和城市设计发挥了重要作用。温哥华市在近20年时间内建立了一系列有良好交通服务的可步行社区，并建设系列自行车慢行道。截至2014年，“最绿色城市行动计划”的两项交通目标都已实现，温哥华市每日的自行车出行次数增长一倍，每个居民的平均驾驶距离比2007年下降了20%；此外，温哥华市内50%的出行都是通过步行、自行车或公共交通完成。
在最新的“气候应急行动计划”中，温哥华对步行友好社区建设、平均驾驶距离和公共交通出行比例的标准进行更新和提高。由于土地利用规划是创建更完善步行街区的基础，交通领域的气候应急行动发展目标中明确：截至2050年，土地利用规划应充分利用分区政策，优先支持绿色交通，建设完整的紧凑型社区和完整街道；施行公交优先政策，建设高容量快速交通系统，扩大出行范围，并连接至邻里单元。
4.废弃物处理：全要素、全生命周期管理
在“最绿色城市行动计划”的实施过程中，温哥华市推出了“绿色垃圾桶”计划，以收集和转用可堆肥的食物残渣，并于2014年启动一项生产者责任延伸（以下简称“epr”）计划，用于回收包装垃圾。epr计划将处理包装垃圾的负担从纳税人转移到产品的生产者和使用者身上，生产者负责管理其产品在整个生命周期中对环境的影响。未来在气候应急行动中，温哥华市将通过继续提高有机物总体分流率、增加木质废弃填埋分流、全面实施绿色拆迁政策，将拆迁废物的回收要求纳入所有房屋拆迁中、强化监管过程等方法，提高城市废弃物处理领域的流量和能力。
什么是生产者责任延伸？
生产者责任延伸（extended product responsibility，epr）要求公司为其生产和销售的产品和包装建立回收计划并支付费用，它被称为“扩大的生产者责任”，从生产―销售阶段延伸到产品生命周期的废物回收阶段。epr有很多目标，理想情况下，它将废物管理的成本和责任从城市转移到公司，生产者必须承担产品使用完毕后的回收、再生和处理责任，并推行“污染者付费”原则，力求将废弃品管理成本融入产品价格中。epr在欧洲应用较为普遍，温哥华市在epr方面也处于世界领先地位，并逐步制定法律和政策，将越来越多的产品纳入epr计划，包括：包装、饮料容器、电子产品、电池、轮胎、汽油、防冻剂、杀虫剂、纺织品、地毯、家具、建筑和拆除废物等。
5.城市生态环境：开展生态系统规划与生态恢复项目
温哥华市采用树冠覆盖率指标来衡量城市生态环境的健康程度以及城市固碳能力。在“最绿色城市行动计划”的开展过程中，同步提出城市森林战略框架，目标是到2050年将温哥华市的树冠覆盖率恢复至22%。为实现这一目标，温哥华市在树木保留、树种选择、公园森林自然化等领域制定了一系列长期计划，并选取部分试点，将原有道路空间改为小型公园以增加绿色空间。最初的“最绿色城市行动计划”目标侧重于提升绿色空间的数量，随着气候应急行动的深入，市议会进一步提出碳封存目标，即在2050年之前，每年封存21000吨二氧化碳，并将此目标对应传导至土地利用规划中，将生态系统建设纳入城市规划、城市设计和城市建设的组成部分。为启动国家碳汇计划，目前对于城市固碳的潜在途径初步确定为：森林、淡水湿地、农业用地、草原、海洋植被5大类别，并通过绿色基础设施建设项目、河岸恢复项目、海藻培育项目、湿地建设项目等生态恢复项目予以实施。
四、响应“气候应急行动计划”的空间规划
2022年7月22日，作为纲领性战略的《温哥华2050计划》正式发布，在空间规划领域全面落实回应了气候目标。该计划的发布不会取代已经发布的全市性战略和气候应急行动。相反，空间规划为各类行动的目标推进提供土地使用政策和土地利用战略支撑。该计划提出：面向2050年，将温哥华建设成为更宜居、可负担和可持续发展的未来城市，并提出“公正、公平和可持续发展”的总体愿景。该计划主要从促进可步行的完整社区建设、塑造未来交通网络、建立综合生态框架3个方向推动城市气候规划的实施。
可步行的完整社区建设
目前温哥华市已经建成了许多完整社区，但部分社区在服务设施辐射半径内住宅单元数量较少，设施分布与居住密度失配，限制了社区单元内服务设施的服务能力和多元人群住房选择。在最新的温哥华空间规划中，结合不同邻里单元的区位、功能定位和发展机会，战略性地引导不同区域的住宅单元增长：城市核心区内，通过对住房再投资和集约化设计，保护并更新区域内现有住宅；区域次中心与快速交通辐射范围内，基于公平性原则，扩大多样化住房选择领域，在主要街道、靠近公交、便利设施和服务中心的区域，建设公租房和社会支持性住房，以扩大提供多样化住房选择的机会；同时，将新建住房向现有低密度住宅区引导，并加强邻里中心建设。
社区规划
来源：《温哥华2050计划》
塑造未来绿色交通网络
《温哥华2050计划》通过将商业、办公等不同类型的建筑布局在步行、骑行和公共交通服务可达性良好的地区，以减少对机动车出行的需求，从而降低碳排放。同时，提出将交通站区设计成邻里中心，并强化车站与社区公共空间之间的无缝衔接。未来温哥华全市将规划建设3级绿道网络体系：主干绿道主要为区域服务，连接医院、高等教育、文化机构、城市级公园等区域级设施；城市绿道连接社区级公共空间、邻里中心，在城市内形成相互连接的公共网络；邻里绿道串联街区，提供从主要绿道―城市绿道―社区最后一英里的相互连接。同时，考虑新技术和绿色科技的发展，结合共享汽车、微型汽车、自动驾驶汽车的相关技术要求和发展趋势，制定相应规划策略。
温哥华市绿道体系
来源：《温哥华2050计划》
道路空间改造示意图
来源：《温哥华2050计划》
建立综合生态框架
《温哥华2050计划》首次提出温哥华综合生态框架，通过恢复生态系统和保护绿地、树冠，使温哥华更具气候适应能力。具体包括：流域规模规划，涉及对关键生态特征和区域的保护、恢复和维护；通过对道路空间改造、公园用地征用以及公园和其他城市公共财产的自然化，建立健康的全域生态网络；提高城市树冠覆盖率，扩大蓝绿网络；确定新的和加强现有的生物多样性热点、生物多样性走廊以及环境再生区；支持强化绿道网络，建设从禁止车辆进入到允许车辆行驶的连续生态走廊，通过可持续的方式，将人类活动区与自然区域连接。
长期生态愿景
来源：《温哥华2050计划》
五、关注气候与公平：“零排放经济转型行动计划”
温哥华市议会在批准“气候应急行动计划”的同时，委托温哥华经济委员会制定一项补充计划，以解决气候紧急情况本身引发的潜在经济机遇和挑战，这在同类针对气候变化的行动计划中尚属首创。该行动的主要背景基于绿色转型在脱碳和环保领域带来新的就业机会，但也导致传统行业的劳工运动和环境运动之间的紧张关系，其首要目标是在推进气候行动过程中保护企业和工人，确保其在向净零经济的过渡中受益并得到支持。“零排放经济转型行动计划”在支持温哥华市到2030年将温室气体排放量减半的同时整合了4个经济目标：最大化气候紧急行动带来的经济机会、最大限度地减少采取气候紧急行动面临的经济挑战和成本、加快应对气候变化的自愿行动、在气候行动和经济发展的各个方面倡导公平和正义。
从行动策略来看，主要包括：通过建立社区磋商制度明确气候变化领域相关项目，并与当地从业者合作，扩大各个领域可持续发展相关职业；为企业制定和分享具体部门的脱碳指南（如店面零售、小型工业企业等）；为关键部门制定市场需求预测，论证市场需求和市场转型机会与气候行动的关系；与温哥华投资局和其他伙伴合作，推广温哥华市零排放经济转型中的投资机会等。
温哥华市在应对气候变化方面，一直遵循从战略框架制定到各垂直领域政策制定，再到行动实施的技术路线，其取得的成果既是国家、区域政策引导下的结果，也是温哥华市作为清洁创新和可持续发展的“先锋城市”在总体脱碳目标下，打破各条线之间的行政壁垒、多部门合作不断探索的结果。将各领域的深度脱碳目标与政策制定和实施行动同步推进，可确保应对气候变化的各类行动行之有效。同时，空间规划编制与各类气候变化政策锚固并行，最大限度地在空间层面响应脱碳目标并保证各类行动计划的落地实施。从“最绿色城市行动计划”到“气候应急行动计划”中各领域的行动延续与更新，以及空间规划编制层面对气候变化目标的回应落实，可为我国的各专项领域规划编制与实施带来启示。
1 大温哥华地区，又称温哥华都会区（metro vancouver），位于不列颠哥伦比亚省西南部的低陆平原，面积约2700平方公里，由大温哥华区域局管理,下辖有21个市镇，温哥华市是其中最大的城市。根据加拿大统计局2021年人口普查，大温哥华地区人口约264万，温哥华市人口约66.2万。
（来源：市规划院、供稿人：上规公司三所 何 馨）
上观号作者：上海规划资源