“社会车道堵得走不动，公交专用道却空空荡荡，有点可惜……”工作日早晚高峰，上海地面道路交通通行压力增长明显，一些市民呼吁向社会车辆开放部分空闲的公交专用道，让道路资源发挥最大效能。记者连日探访发现，上海的公交专用道一定程度上存在忙闲不均的现象。
类似的情况，其实并非只在上海一地出现。公安部此前宣布，将于6月1日起实施优化城市公交专用道的新措施，包括在保障公交车运行速度的前提下，可允许班车、校车等车辆使用公交专用道，提高道路资源利用率；积极推进公交专用道建设，促进公交专用道连续成网；加大对违法占用公交专用道违法行为的查纠力度等。
目前，上海已累计建设公交专用道529.1公里，其中中运量专用道81.1公里、普通公交专用道363.8公里，覆盖了主干道、放射线等大客流走廊。如何通过科学、精细、动态的管理，进一步提升公交专用道利用率，将“公交优先”落到实处，是城市治理需要探索解决的课题。
社会车道大排长队 专用道却“空荡荡”
繁忙的成都北路，每周一至周五，7时—10时、16时—19时两个早晚高峰时段，全线开启公交专用道。作为南北向的交通干道，成都北路承接着南北高架、中山北路、延安中路等方向涌来的交通流量，又因毗邻多个商圈，早晚高峰的通勤流量不可小觑。
5月15日8时15分，记者在南京西路口观察到，成都北路主干道北向南方向3条社会车道中，2条直行车道的社会车辆已排到凤阳路，粗略统计有六七十辆小轿车和货车。10分钟内，最外侧的公交专用道上，共有6辆公交车经过，其中两辆为95路。
道路断面的交通状况瞬息万变。8时30分许，该路段的车流量逐步增加，与此同时公交车的行经频次也有所增加，5分钟内就经过了七八辆公交。记者站在成都北路南京西路十字路口看到，四个方向的公交车基本不断线。
9时30分许，成都北路从南京西路到延安中路主干道段，双向车流都已排起长龙，很多机动车需要等两个红灯才能通过一个路口。此时，北向南最外侧的公交专用道却较少有车经过。粗略统计，5分钟内经过了4辆公交车。由于社会车道拥堵，一些私家车先闯入公交专用道，快到路口时又并线进入社会车道，进而加剧了直行车道的拥堵。
社会车道与公交专用道的流量反差，在不同时段的不同交通断面并不鲜见。新闸路（延平路—万航渡路）东向西内侧车道，在工作日早晚高峰设定为公交左转专用道，5月11日17时许，记者在该路段看到，社会车辆已出现排队缓行，而专用道则十分“干净”。
专用道存“断点”“堵点”
“又慢又不准时”，是不少市民对公交车的印象。随着上海轨道路网建设的不断完善，许多公交车的客流转移到了“又快又准时”的轨道交通。
5月10日17时20分，记者在长宁路中山公园公交站观察发现，从凯旋路到汇川路西向东方向，内侧3条车道社会车辆已经开始排队，而最外侧公交专用道上，5分钟左右才能看见一辆公交车。
这段专用道只有百来米长，停靠站点的公交线路有54路、737路和941路。记者观察的半小时内，停靠站台的公交车内乘客数量都不多，有的车上只有几名乘客，站台也只有两三名乘客在等候。“公交车太慢，到站时间不一定准时，而且路线变化多，不如地铁靠谱。”记者随机采访了几名行人，大家表示因为公交站点临近轨交2、3、4号线中山公园站，更愿意乘坐地铁出行。
受行驶速度、准点率、车辆频次和运营线路等因素影响，一些市民“抛弃”了公交车，转而选择其他交通方式通勤和出行。公交车载客量下降，进一步拉低了公交专用道的利用率。
为何设置了专用道，公交车的行驶速度和准点率仍难保证？公交司机胡师傅对记者表示，因为专用道与公交运行线路并不完全匹配，行驶路线存在“断点”，“我们还是要跟私家车一道混行的，堵的地方仍然堵。”
怎么让公交车保证按时按点呢？据胡师傅介绍，公交专用道的断点往往在拥堵程度严重的小马路和繁忙路口，“小马路肯定没有专用道的，但这些路又是最堵的。还有一些大路口，没有公交道，车子挤在一起，有时要等两三个红灯才过得去”。
除了物理上的断点造成公交车行驶“卡壳”外，专用道还存在另一种“堵点”。“接近路口的地方，右转借道公交道的私家车很多，想快也快不起来。”胡师傅说。或许出于这个原因，记者在探访中发现，在一些开启公交专用道的路段，有的公交车并没有全程行驶在专用道上，临近路口时会变道至社会车道行驶。
24小时专用道是否必要？
相比普通公交，71路中运量的载客率较高。家住宝山大场的荣小姐在长宁上生新所工作，她的通勤方式是地铁7号线加71路。她告诉记者，就算非早晚高峰时段，71路的载客量也经常维持在高位，“我从常德路站上车，很难找到座位，有时连站的位置都不好找”。
与普通公交专用道不同，71路中运量专用道采取24小时限行模式，周末和节假日也不例外。在荣小姐和其他71路乘客看来，这条专用道的设置十分有必要，利用率也很高。
但也有市民认为，在繁忙的延安路，71路中运量专用道应该采取更灵活、动态的管理方式。“71路中运量不是24小时运营，为何专用道要24小时开启？”家住延安西路附近的居民张女士不解。她告诉记者，有时遇到延安高架施工维护，延安西路地面道路到半夜还在堵车，“那个时间点，71路都没了。就算还在开，晚上乘客也不多，为什么不给私家车用，白白浪费这条车道？”
事实上，关于“调整71路专用道限行时段”的呼声，已持续多年。几乎每年都有人大代表、政协委员在两会提出相关建议，将71路中运量专用道改为限时使用，相关部门也作出过回应，但通行规则至今仍未改变。
不仅是中心城区，在郊区运行的快速公交专用道也曾因过长的限行时间，被市民投诉。例如沈杜公路浦星公路的快速公交专用道，行驶其上的奉浦快速公交运营时间为5时15分至23时45分，但此前专用道24小时限制社会车辆通行的政策，招致诸多不满，如今已将限制时间改为5时至24时。尽管如此，仍有不少市民通过12345市民热线，反映这段专用道的管理有待改进。作为市区连接奉贤、闵行和浦东等区的射线干道，浦星公路的交通流量常年居高不下。一些市民认为，快速公交的客流高峰相对集中，在非客流高峰时段，应该开放专用道供社会车辆行驶，以缓解浦星公路的交通压力。
科学调整使用时段，统筹道路资源利用率
有限的道路资源和日益增长的交通需求，是城市发展过程中难以避免的矛盾。从国际经验看，在上海这样的超大型城市，为公共交通提供道路优先使用权，是促进城市集约化出行、缓解道路交通拥堵的必由之路。
“需要明确的是，设置公交专用道不单只为保障公交车辆通行，更要从提高交通系统整体效率的角度综合考虑。”在行业专家看来，应该根据道路类型、交通状况、公交车班次密度等情况，科学调整公交专用道的规划布局和使用时段，统筹兼顾公交车通行需求和道路资源利用率。
上海的公交专用道运行效果如何？来自市道路运输管理局的数据显示，2022年全市范围工作日早、晚高峰时段公交专用道内公交车平均车速分别为17.9公里/小时、17.7公里/小时；中心城范围早、晚高峰平均车速分别为16.1公里/小时、15.7公里/小时，高于同时段地面公交平均车速14.5公里/小时。总体而言，公交专用道达到了提升公交运行车速的效果。
但问题仍然存在。上海市公安交警总队路设处徐海斌科长告诉记者，不同时段、不同断面、不同线路，公交运行车速存在一定差异。仅从流量看，相当比例的公交专用道存在利用率未达预期的现实情况。“有的专用道本身对应的公交车线路较少，通行流量比较低。局部路段时段公交车少，也受到路口信号灯和站台上下客时间的影响。”
“公交车流量只是观察专用道利用率的一个维度，还要考虑车上的载客量。”上海市交通发展研究中心、交通大数据与信息模型所副所长于琛解释说，例如，在客流高峰，一辆公交车如果能拉五六十人，即使一分钟通过一辆，车道断面的客流或比通过40辆小汽车还高。
近年来，各大城市的公交客流都呈现下降趋势，专家表示，在这个背景下，优化城市公交专用道要统筹兼顾道路资源利用率和公交车通行需求。具体到某一个路段的调整，单位时间、单位道路断面，通过公交专用道能够服务多少客流，私家车能解决多少客流等等，都需要论证。公交能服务的客流大于或接近私家车的情况下，仍应强化公交专用道的使用，把自驾人员吸引到公共交通上。”于琛说。
探索信号优先，动态调整启用时间
近年来，随着城市规划的升级调整，私家车保有量的攀升，轨道交通、网约车、共享单车等其他出行方式快速发展，公交专用道利用率问题日益凸显。早于公安部推出新的管理措施之前，上海已探索实施多项优化公交专用道的管理措施，着力提升道路资源利用率，改善整体交通环境。
2017年施行的《上海市道路交通管理条例》规定，公交专用道专用时段内，允许校车、正在载人的核定载客人数二十人以上的载客汽车、执行紧急任务的特种车辆、实施清障施救作业的车辆，以及根据交通信号指示允许借用公交车道的车辆借用通行。在此基础上，也有人大代表、政协委员建议，探索实乘10人及以上社会车辆使用公交车专用道的可行性，进一步提升道路利用率。
2019年，上海率先在沪宜公路试点实施合乘车道：高峰时段的公交专用道上，允许载客2人以上的小客车通行，提升公交专用道的利用率，促进私家车合乘出行。之后，该措施陆续推广至胜辛路、陈海公路、亭枫公路等。“从出行效率上看，这一措施鼓励市民拼车集约出行，跟‘公交优先’的理念是一致的。”于琛说。
此外，上海还持续推进公交专用道路网建设，重点加强相邻公交专用道之间的连通，打通“断点”、消除“堵点”，以期达到提高公交系统运行效率的目的。
“国内外大量实践显示，信号优先是提高公交系统运行速度和可靠性的重要手段之一。”上海市交通发展研究中心、交通大数据与信息模型所副所长于琛表示，71路中运量信号优先已积累探索经验，今后有望在其他公交线路扩大试点，逐步实现道路交通信号灯控制系统和公交行车调度信息系统的有机融合。“公交信号优先并不意味着牺牲社会车辆的通行权，后台会进行系统规划，类似部分干道路段实行的绿波系统，是基于区域的系统信号优化。”
随着通信、物联网和大数据等技术发展，对路权进行精细化配置已具备基础条件。根据实际客流情况，在公交专用道通行能力富裕时，动态调整公交专用道的启用时间，也是上海正在探索的解题方向。
稿件来源：上观新闻
上观号作者：上海人大