2019年8月20日临港新片区挂牌成立，进入了快速规划建设的新阶段。为更好地实现高质量发展、高速度建设、高品质保障，临港新片区在全市统一要求下，结合自身发展特点，将“一张蓝图”和“一套机制”相结合，开展多主体参与、全生命周期规划实施平台的探索与实践，推动建设项目高品质、高效能实施。
01
新阶段下的新挑战
临港，立长江之潮头，面东海之广袤。“滴水成湖，向海而生”是她发展的起始，中国（上海）自由贸易试验区临港新片区的设立则使这片热土迎来腾飞的机遇。作为中国面向世界、面向未来的桥头堡，临港新片区既肩负着支撑中国全方位高水平对外开放、参与国际合作竞争的战略使命，又将带动长三角新一轮的协同发展，力争建设成为开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居的现代化新城。在“起步就是冲刺，开局就是决战”的加速度下，城市规划谋篇布局，地区建设如火如荼。
既要跑出加速度，又要干出显示度，临港新片区的城市建设面临着规划要求高、推进节奏快、区域范围大、相关主体多等诸多挑战。“规划要求高”体现在其规划建设既要满足高质量发展的新要求，又要示范“低碳韧性、数字转型、高效治理”等新时期发展理念。加之城市规划建设的全面铺开，相关工作的多条线展开，亟待通过新的工作机制统筹协调空间、时间与多主体的各类诉求，确保规划目标不走样，实现品质与效率共赢。
为更好地实现高质量发展、高速度建设、高品质保障，临港新片区按照市规划资源局《关于开展建设项目规划实施平台管理工作的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）和《上海市建设项目规划实施平台管理工作规则（试行）》（以下简称《工作规则》）的要求1，结合自身特点，第一时间发布《临港新片区建设项目规划实施平台管理工作暂行办法》2，大力推进规划实施平台相关工作。临港新片区先后分3批次发文，明确17个重点开发地区，选定7个统筹主体，开启了临港新片区规划实施平台工作的新探索。
临港新片区17个重点开发地区及统筹主体示意
来源：笔者自绘
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02
统筹协调的新平台
规划实施平台作为提升品质、面向实施的统筹协调工具，需要在空间、主体、时间三个维度予以统筹。空间维度，指导意见与工作规则明确依托地区总图等技术工具实现统筹协调，实现“从单体到群体”的转变；主体维度，临港新片区结合覆盖地域广、参与主体多、涉及类型多的特点，构建“规划管控平台”与“区域统筹平台”两个平台的协同推进机制，实现“从管控到协商”的转变；时间维度，针对不同建设实施阶段的工作侧重及不断变化的建设要求，引入动态思维及全生命周期管理，对规划编制、土地出让、方案审批、建设实施、运营管理提供支撑保障，实现“从结果到过程”的转变。
临港新片区规划实施平台的工作思路转变
来源：笔者自绘
1.从管控到协商，依托两个平台协同推进规划实施
不同于全市的平台搭建机制，临港的规划实施平台由“规划管控平台”与“区域统筹平台”两个平台构成。
规划管控平台是由管委会层面系统推动规划实施的平台。平台由规划资源主管部门负责日常运营，其他业务主管部门依责参与。规划管控平台负责组织推进实施平台的相关工作，并对区域统筹主体提供全过程的不同专业条线的技术指导。在近两年的工作实践中，规划管控平台不断完善与区域统筹平台的长效对接机制，以工作联络单明确各处室及各统筹主体的责任人，以定期会议协调制度保障政府与主体的高效对接，不断消解问题、锚固共识。通过《临港新片区建设项目规划实施区域平台管理工作计划书（模板）》等部分成果的制定，将规划实施平台工作流程化、标准化、数字化。
区域统筹平台是由管委会选定的综合实施主体针对重点区域搭建的工作平台。平台以专家委员会为专业引领，以专业服务团队为技术支撑，负责组织区域内的项目策划、功能研究、地区总图编制、方案技术校核等工作，是重点地区规划建设的第一技术责任人；以各项技术成果为基础，对开发建设进度、区域开放空间、慢行系统、地上地下联通、市政配套建设、建筑风格和色彩等事项进行统筹，实现管委会“3+1”管控（落规、落图、落地、运维）的建设要求。区域统筹平台还需牵头协调项目开发主体，辅助项目开发主体提升建设项目的使用价值和设计、建设品质，统筹推进具体项目的设计、建设和运营管理。
“两个平台”机制的构建，明确了政府部门与统筹主体的工作界面，强化了政府部门与统筹主体的协同黏性，体现了“从管控到协商”工作思路的转变。在“两个平台”协同推进的过程中，统筹主体的工作责任逐步夯实，并为后续串联式打通规划管理的内部环节、并联式打通行业部门间的壁垒界限提供了有力支撑。
临港新片区规划实施平台的“两个平台”机制
来源：临港新片区管委会
2.从结果到过程，实现全生命周期的平台管理
临港新片区的规划实施平台强调对建设项目开展全生命周期管理。2021年，临港新片区以顶尖科学家社区（2021年度新城建设示范区之一）规划实施平台试点工作为抓手，探索规划实施平台的工作流程。结合临港新片区管委会各部门的工作管理要求及工作手势，将实施平台成果内容全面嵌入现有的规划编制、土地出让、方案审批、建设统筹、运营管理等五个阶段的日常管理环节中，推动了规划目标的有效传导。
规划编制阶段，制定工作计划书，重点明确“三张清单”：项目清单、问题清单和专项研究清单，以提升地区品质、塑造特色为导向，针对重点、难点问题开展专项研究，支撑控规编制；土地出让阶段，结合地区总图和管理手册，从区域统筹、高品质建设等方面明确管控要素，形成《规划管控要素表》，并将部分特定要求纳入土地出让合同；方案审批阶段，依据《规划管控要素表》，提炼设计条件，纳入项目设计任务书，与《项目设计管控大纲》相衔接，并从地区统筹优化角度对项目方案提出审查意见；建设统筹阶段，根据地区总图及建设动态，对建设时序、施工界面等提出统筹管理要求，消解建设矛盾；运营管理阶段，依托信息技术支撑成果传导，加强对区域公共绿地、公共配套设施、智慧交通等方面的运营管理。
规划实施平台成果内容全面嵌入临港新片区管理环节
来源：临港新片区管委会
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03
技术方法的新探索
1.依托工作清单，厘清项目问题开展专项研究
工作清单是工作计划书的重要组成部分，是区域统筹平台系统谋划下的年度工作实施计划，即前文所述的项目清单、问题清单与研究清单。项目清单汇总区域内市政道路、基础设施、公共配套、联通设施、公共空间等基础性、公益性、公共性项目，纳入项目实施库管理。根据项目清单对功能研究、设计要求、开发条件等进行逐一梳理，并从空间界面、实施时序、项目策划等维度开展研判，提前预判可能存在的各种问题，形成问题清单。对问题清单中关键性、综合性的各项问题进行进一步的归纳总结，形成专项研究清单。
通过工作清单的制定，区域统筹平台提前发现问题、开展研究，并进一步依托“两个平台”的管理机制将与管委会各处室的协调前置，提前形成共识、消解问题，故而大大缩短了众多项目的协调时间。但各专项研究以解决专业条线内的问题为主，面对区域内条线间的各类矛盾则有待地区总图进一步统筹协调。
问题清单示意（问题已消解以灰色表达）
来源：笔者自制
2.依托地区总图和管理手册，实现空间统筹与各方共识
临港新片区以上海市城市规划设计研究院及华东建筑设计研究院有限公司的联合技术团队为技术支撑，开展《临港新片区重点开发地区规划实施管理总图编制标准指引》编制工作，从总体编制目标、基本编制要求、具体编制内容和阶段工作侧重等方面给予指导，明确地区总图需汇总地上地下建设工程设计方案以及交通、市政、绿化、消防等专项要求，重点突出基础性、公益性、公共性和系统性要素，形成相关空间总图和专项总图。管理手册基于地区总图，进一步梳理明确各系统条线的规划目标理念、方案设计指引、建设实施标准和管理运维要求。
地区总图和管理手册编制和应用体现了空间统筹、过程陪伴和主体参与的特点，在当前实践中发挥了积极的作用。
一是对重点地区的各类基础性、公益性、公共性和系统性要素进行空间统筹。依托地区总图和管理手册，可以有效整合交通、绿化等相关专项研究，以及不同阶段、不同主体提供的各类建设工程设计方案，确保相关技术成果和管理条线系统要求的协调性，加强单体项目之间的相互衔接。
案 例
顶尖科学家社区的地区总图和管理手册
2021年，临港新片区管委会规划资源主管部门牵头组织搭建规划实施平台，并委托上规公司、华建集团作为平台技术团队，编制顶尖科学家社区地区总图和管理手册。
地区总图在符合控制性详细规划总体要求的前提下，遵循“易编、易懂、易管”的原则，在精细化城市设计的基础上，对基础性、公益性、公共性要素进行统筹协调。
管理手册分为上、下两册。上册作为地区总图的补充文件，是各类建设项目的指引性文件，指导设计单位、建设单位和管理单位统一理念、统一标准、协同建设。下册为分组团图则图集，指导管理部门与统筹主体发建设中分解落实管理要求。
顶尖科学家社区地区总图1.0版
来源：顶尖科学家社区建设项目规划实施区域平台
顶尖科学家社区管理手册
来源：顶尖科学家社区建设项目规划实施区域平台
二是为重点地区开发建设提供全过程技术支撑。通过制定地区总图和管理手册，在规划编制和土地出让阶段，能前置化解系统性、关键性矛盾问题，生成具有可实施性的设计任务和建设条件的主要技术载体；在方案审批阶段，能协助开展设计方案服务；在建设统筹和运营管理阶段，能为高品质、精细化建设实施提供有力保障。
三是成为相关主管部门和主体有序参与规划实施的重要载体。市政、交通、绿化、消防等专项总图，为新片区建设主管部门、生态主管部门等主要管理部门参与规划实施提供了技术接口，依托地上、地下总平面图等空间总图，可进一步有效组织相关管理部门和建设主体开展跨条线、跨项目的沟通协调。多方共同参与地区总图和管理手册的编制与认定，使其成为相关各方最重要的“共识”成果。
案 例
科创总部湾推动建设高品质地下空间
科创总部湾区域统筹平台依托地区总图中各地块地下空间的施工深度的方案拼合，形成地下空间总图作为技术底板，提取地下连通道相邻地块方案中的相关技术要素，结合项目与市政道路建设时序，明确设计、施工、运维界面。
在推进地下连通道一一落实的过程中，一方面，区域统筹平台以召开四方会议的形式，高效衔接管委会规划资源主管部门与建设主管部门的相关方案及施工通审批流程，与建设主体明确地下连通道技术层面与施工层面的可行性以及审批流程的可操作性。另一方面，统筹主体作为规划资源主管部门方案的征询部门之一，对于报规方案提出明确回复意见，准确落实地下连通道相关建设要求，对于连通道从设计到报审进行闭环实施管理。
科创总部湾建设动态
来源：网络
2022年，临港新片区首批11个统筹主体均已开展制定工作清单、编制地区总图和管理手册。其中，工作清单的技术路径已趋于稳定，各统筹主体将根据后续实践进一步动态更新具体内容；地区总图和管理手册则在前期的试点中，降低地区开发成本、提升品质的作用已经初步显现，后续将根据《临港新片区地区总图标准指引》，结合项目推进予以进一步修订和完善。
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结语
“苟日新，日日新，又日新”是临港新片区规划实施平台工作推进的真实写照。现阶段已开展的实践探索，只是落实高质量发展、高品质生活和高效能治理要求的第一步，后续还将在主体赋能、部门协作、技术支撑等方面持续创新完善，以期在“城市样板间”的打造中实现品质与效率共赢。
1 关于印发《关于开展建设项目规划实施平台管理工作的指导意见（试行）》和《上海市建设项目规划实施平台管理工作规则（试行）》的通知（沪规划资源建[2021]252号）
2 《关于印发《临港新片区建设项目规划实施平台管理工作暂行办法》的通知》（沪规资临管委发[2021]185号）
参考资料
1.沪规划资源建. 关于印发《关于开展建设项目规划实施平台管理工作的指导意见（试行）》和《上海市建设项目规划实施平台管理工作规则（试行）》的通知，2021.
2.沪规资临管委. 关于印发《临港新片区建设项目规划实施平台管理工作暂行办法》的通知，2021.
3.沪自贸临管委. 关于明确临港新片区重点开发区域规划实施平台统筹主体的通知，2021.
4.上海市城市规划设计研究院，上海市上规院城市规划设计有限公司，华建集团上海现代建筑规划设计研究院有限公司，上海临港经济发展（集团）有限公司，上海港城开发（集团）有限公司.上海新城重点区域规划实施平台搭建与整体统筹开发模式研究，2023.
5.上海市上规院城市规划设计有限公司，上海现代建筑规划设计研究院有限公司. 顶尖科学家社区规划实施平台地区总图及管理手册，2021.
6. 临港集团规划发展部. 临港集团规划实施平台思考,2022.
7.上海港城开发（集团）有限公司. 文旅宜居区建设项目规划实施区域平台年度工作小结，2022.
8.上海临港新城投资建设有限公司，上海现代建筑规划设计研究院有限公司. 科创总部湾建设项目规划实施区域平台年度工作小结，2022.
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（来源：市规划院；供稿人:浦东引领区规划设计分院 孙姗珊、详细规划分院 金山）
上观号作者：上海规划资源