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曾几何时，“拎着马桶看东方明珠”是上海中心城区旧里弄堂人家的真实写照。在中心城区建设遇到旧区改造难题时，上海积极探索完善土地储备模式，设平台、建机制、筹资金、明权责，为旧区改造后的居民寻“大居”，为腾挪后的土地资源找商机。在此过程中，让“棚户人家”圆梦新居，为城市更新激发活力，更为建设现代化国际大都市提供自然资源和规划支撑。
20世纪80年代，上海中心城区的危棚简屋内，三代同堂、老少共居的生活场景。上海市委党史研究室供图
现场聚焦
上海市黄浦区建国东路143弄一套不足30平方米的底楼房，是84岁“上海宁”郑忠宪住了一辈子的家。
十来岁时，郑忠宪与兄弟姐妹一起跟着父母搬进弄堂。孩子们一天天长大，居住空间却一天天逼仄——隔板在房中央一挡，分出前屋和后屋，又在后屋半空一隔，形成一个阁楼。
在20世纪七八十年代的上海，这种原先仅为一户人家居住设计，但随着人口增长挤进“72家房客”的房子，被划为二级旧里以下房屋，成为上海中心城区旧区改造长达数十年的“硬骨头”。
黄浦区梦花街区域旧改前，架空电线下挂着居民晾晒的衣物。朱影影 摄
底楼常年见不着太阳，即使在最炎热的暑天，屋里还是阴凉潮闷。受限于线路、管道等基础设施，郑忠宪家一直没能安装热水器，洗澡只能去公共浴室。种种不便，让独居的他对旧改后的新住处满怀憧憬。
今年7月24日是建国东路68街坊及67街坊东块旧改二轮签约首日，因疫情耽搁的签约仪式终于被街坊们盼到了。
当天，旧改签约率达98%，这不仅意味着黄浦区成片二级旧里以下房屋改造的完成，更标志着上海成片二级旧里以下房屋改造收官。百年老弄堂里，“拎着马桶看东方明珠”的人们终于告别“棚户人家”的境况，住进敞亮新居。“70多年了，没见过邻居们像今天这么开心！”老住户郑忠宪激动地说。
人人都道旧区改造是“天下第一难”，难在资金统筹、规划落地、民意协调、漫长的等待……但啃下“硬骨头”能迎来好日子，在上海市自然资源和规划部门推动下，土地储备政策与旧改这一民生工程有效衔接，让市民圆梦新居。
困中求变
土地储备模式破旧改僵局
时间回到20世纪90年代，上海中心城区共有1500多万平方米二级旧里以下住房，其中成片危房、棚户、简屋365万平方米。1992年，上海提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”的目标，原卢湾区打浦桥“斜三地块”通过“毛地批租”的方式拉开了大规模旧改的序幕。
所谓“毛地批租”，指政府直接将旧改地块批租给开发商，由开发商进行拆迁，形成“净地”后再开发建设。这一模式下，“365万平方米危棚简屋”改造任务在规定时间内基本完成，上海市人均居住面积4平方米以下的住房困难户全部解困。
“大居”所在的青浦新城。资料图片
随着经济的腾飞，开发商发现，投入旧改的费用远高于盖楼宇、建商品房的成本，推进旧改已无利可图，这导致许多已批租地块长年搁置，旧改因此搁浅。平地起高楼的霓虹大厦灯火闪耀，老弄堂里的陋室简屋却破败不堪。
对于当时的上海来说，问题还不止于此。2004年，国务院办公厅《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》规定，居民房屋征收补偿安置必须先于土地供应。“毛地批租”先供地、后补偿的模式难以为继。
此时，上海市土地储备中心（原上海市土地发展中心）担起重任，通过土地储备（即政府通过依法收回、收购、征收等方式取得土地使用权）实施前期开发整理，“净地供应”成为旧改新模式。
2005年8月，上海市土地储备中心与原闸北区政府联手，实施上海站北广场地区旧区改造。土地储备机构作为项目投资和实施主体，房管部门牵头成立旧改办公室，委托国企（如征收事务所、动拆迁公司），与属地街（镇、社区）共同推进。
通过设平台、建机制，上海站北广场地块旧改项目分三期推进，涉及土地约26万平方米，投入资金约98亿元。2009年12月，该项目动迁拆平工作全部完成。2010年，全新亮相的上海站在世博会期间迎来送往，展现了一个国际大都市的繁华。
据统计，上海已改造成片二级旧里以下房屋约1054万平方米，受益居民约45.7万户。旧改以市、区联合储备和区单独储备两种形式推进。其中市、区联合储备的旧改项目69个，土地面积323公顷，总投资超4000亿元。杨浦区平凉西块的成功改造就是典型代表。
平凉西块是上海中心城区最大的成片二级旧里，涉及16个街坊约1.7万户居民。2016年，杨浦区旧改“决战平凉西”，首次对旧改项目的规划、立项、两轮征询、收尾、土地出让、开发建设等环节进行“全流程”管理，实现了原国土和规划部门、开发商、居民多方满意。曾经污水横流、房屋破败的旧街坊消失不见，腾挪出的开发空间为中心城区的城市更新提供了重要支撑。
稳中求进
土地储备平台承载保障房建设
动迁后的居民安居何处？这是与旧区改造相伴而生的关乎民生福祉的重要问题。
在“365万平方米危棚简屋”改造之后，居民没有现房安置、保障房供应滞后等问题纷纷暴露。选择自行找房的居民，过渡期有的长达八九年，给生活带来极大的不便。
为解决这一问题，上海市提出在郊区建设大型保障住房基地用于安置中心城区旧改居民。2003年起，上海市委托地方国企负责保障房基地的资金投入和建设实施，虽然在短时间内完成了保障房供应，但当时的土地征收储备和供地方式较为粗放，受房地产市场波动影响，基地建设曾一度停滞。
在总结经验教训的基础上，上海市一方面突出规划引领，加强顶层设计，结合新城建设优化选址。另一方面，加强土地管理，确立了以土地储备模式推进安置房建设的工作机制。
旧改前，黄浦区弄堂外墙上成排的电表。朱影影 摄
2010年，原上海市规划和国土资源管理局与市土地储备中心提出“建设大型居住社区（简称“大居”）”的项目获批，由此探索实践了市区联合、成片开发、边储边供的土地储备模式。
上海市土地储备中心相关负责人介绍，截至目前，全市共规划“大居”46个，面积超150平方千米。作为“大居”实施建设主体之一，该中心先后参与建成保障房约3400万平方米，累计供应约50万套。通过发挥土地储备的统筹作用，规范农转用、集体土体征收、存量建设用地盘活和土地供应等工作，优化保障房供地流程，保障了旧改用地需求。此外，该模式也为“新上海人”首次置业和郊区农民集中居住提供了住房用地。
尽管长期面临用地紧缺的压力，上海的“大居”建设却没有片面追求高密度、高容积率，而是科学布局、合理规划、统筹安排，实现了土地集约高效利用。崧泽古文化遗址边、朱家角水乡古镇旁，是青浦新城一站“大居”的选址。其规划以水系、绿地为脉络，为社区提供了优越的生态品质和多样化的活动空间。
探索求新
“留改拆”背景下的旧改收官
中西融合、兼收并蓄是上海的城市魅力。为保护历史建筑（风貌区），留下历史文脉和文化记忆，2017年，上海的旧改方式由“拆改留并举，以拆除为主”调整为“留改拆并举，以保留保护为主”。以此为契机，土地储备参与旧改模式迎来了重要转折。
此前的旧改，征收补偿到位、居民搬迁、地块入库后，由土地储备机构组织实施建筑物拆平和场地平整，再进行“净地出让”，由新的土地权利人实施开发建设。
旧改前，黄浦区居民出门清倒马桶。黄浦融媒资料图
历史风貌保护区的改造要求不拆除原有建筑，并加强修缮保护。如此一来，即使地块后续能带建筑出让，可供开发利用的空间也大大缩减。为此，上海探索了保护建筑“征而不拆”“人走房留”的土地储备模式。
黄浦区金陵东路地块旧改，就是试点“带建筑出让”和开发强度转移区域平衡机制的标志。该地块毗邻上海唯一的骑楼风貌保护道路，涉及居民约2100户，土地面积约2.8万平方米。在综合历史风貌保护、城市功能提升和居住条件改善等各方面的基础上，骑楼的完整风貌得以保留，与邻近出让地块统筹开发，实现了历史建筑活化利用和涅槃新生。
上海市规划和自然资源局相关负责人介绍，近5年来，该局和市、区两级土地储备机构通过参与成片旧改和“大居”成片开发，配套建设了18个“大居”和50余万套保障性住房。不仅让群众的居住质量和获得感显著提高，更保护和传承了城市历史文脉，释放了中心城区优质土地资源，优化了城市用地结构。
如今，郑忠宪老人带着老弄堂里大半生的记忆搬进长宁区某社区一居室养老，“有独卫、厨房和阳台。离最小的弟弟也近，有个照应，买菜、看病也方便。洗澡，更是想洗就洗。”对他和所有在旧改中受益的居民来说，散落在新屋中的每一缕阳光，都意味着新生活的开端。
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旧改后的董家渡地块变为外滩时尚之所。上海市规划和自然资源局供图
近5年来，上海中心城区成片二级旧里以下房屋改造完成328万平方米、涉及居民16.5万户。
上海坚持留改拆并举，以保留保护为主，每年实施各类旧住房更新改造1000余万平方米，受益人数15万。多层住宅加装电梯实现批量化、规模化推进，累计完成加梯2756台，为“悬空老人”解决出行难题。
上海住房保障受益面持续扩大，全市廉租住房累计受益家庭14万户；解决新市民、青年人的阶段性住房困难，建设筹措保障性租赁住房36.3万套；共有产权保障住房实现了从配售、使用到供后交易全流程管理，累计签约购房14万套；38个大型居住社区建设全面推进，市属保障性住房供应50余万套，入住居民160余万人。
上海城中村改造提速扩容，累计受益2.4万余户。农民相对集中居住稳步推进，3.83万户农民完成签约，9600户入住新居。
（数据来源：上海市委外宣办、市政府新闻办）
（来源：i自然全媒体、记者：王娟 陈琛 王超）
上观号作者：上海规划资源