刘平
华东师范大学特聘教授、博士生导师，长三角一体化法治研究院院长
陈书笋
上海市行政法治研究所副研究员、长三角一体化法治研究院客座研究员
要目
一、示范区地方立法现状评估
二、特殊区域的立法模式比较分析
三、长三角一体化示范区的立法特点分析
四、关于长三角一体化示范区专门立法的建议
长三角一体化法治研究智库报告（第5号）
主办：华东师范大学长三角一体化法治研究院
长三角绿色生态一体化发展示范区（以下简称“长三角一体化示范区”）的建设，是以一体化制度创新为驱动力，以生态、创新、人文融合发展为路径，以更高质量发展为目标，改革集成、制度创新、率先示范，是实施长三角一体化发展国家战略的先手棋和突破口。根据《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，长三角一体化示范区建设，需要沪苏浙“两省一市”合力推进，加强通盘谋划和顶层设计，在跨省级行政区、没有行政隶属关系、涉及多个平行行政主体的框架下，探索形成一体化推进的共同行为准则，建立起更加有效的一体化发展新机制，为全国区域协调发展探索新途径。这给国家授权立法与跨区域协同立法提出了新的需求，也提供了新的舞台。
一、示范区地方立法现状评估
长三角一体化示范区先行启动区涉及的沪苏浙“两区一县”的5个镇所执行的法律规范依据，在地方立法层面，主要有以下几个特点：
立法主体不同
长三角一体化示范区内，涉及的地方立法主体主要为省级人大和政府、设区的市的人大和政府两个层级，但是，三地的立法主体并不相同。其中，上海市青浦区下辖的各镇范围内所执行的法律规范，立法主体只有省级（上海市）人大和政府；而江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县下辖的各镇范围内所执行的法律规范，立法主体既有省级（江苏省、浙江省）人大和政府，又有设区的市的市级（苏州市、嘉兴市）人大和政府。
立法层级不同
长三角一体化示范区内，涉及的立法层级主要为省级地方性法规和政府规章、设区的市的地方性法规和政府规章。同时，苏州市作为较大的市，其在2015年立法法修订之前作为较大的市所制定的地方性法规和政府规章继续有效。其中，上海市青浦区下辖的各镇范围内，适用上海市地方性法规和政府规章；江苏省苏州市吴江区下辖的各镇范围内，适用江苏省地方性法规和政府规章、2015年之前苏州市作为较大的市制定的地方性法规和政府规章、2015年之后苏州市作为设区的市制定的地方性法规和政府规章；浙江省嘉兴市嘉善县下辖的各镇范围内，适用浙江省地方性法规和政府规章、嘉兴市地方性法规和政府规章。
立法权限不同
长三角一体化示范区内适用的省级地方性法规与设区的市的地方性法规，在立法权限上存在差异。根据立法法第73条的规定，省级人大及其常委会为执行法律、行政法规的规定，可以进行实施性立法；对于地方事务可以进行自主性立法；除法律保留事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省级人大及其常委会也可以进行先行性立法。而设区的市的人大及其常委会的立法权限范围仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。
同样，省级政府规章与设区的市的政府规章，在立法权限上也存在差异。根据立法法第82条的规定，省级人民政府为执行法律、行政法规、地方性法规的规定可以进行实施性立法；对于本行政区域的具体行政管理事项可以进行自主性立法；应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，省级人民政府可以进行先行性立法。而设区的市的政府规章的立法权限范围也仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。
综上可见，省级和设区的市都有创制性立法的权限，设区的市的立法权限在事项范围上有所限制，仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。此外，地方性法规的创制空间要大于地方政府规章，地方政府规章的创制空间总体较小，更多的是实施性立法。
立法内容不同
长三角一体化示范区内，目前适用的法律规范从内容上看存在或多或少的差异。主要存在两种情况：
第一种情况：有些领域以国家统一立法为基础，以省级或设区的市的实施性立法为主体。主要体现为地方根据本行政区域的具体情况和实际需要，在与上位法不相抵触或者根据上位法进行实施性立法的领域。例如，大气污染、城乡规划、食品安全等领域。在这些领域中，国家立法规定了基本的制度框架，各地方在此基础上，结合本地区具体情况和实际需要进行实施性细化。因此，各地的立法内容会存在一定的差异性。
第二种情况：有些领域适用地方的先行性立法或自主性立法。在国家尚未制定统一立法的情况下，省级或设区的市进行先行性立法；或者省级或设区的市对属于本行政区域的具体行政管理事项进行自主性立法。由于没有国家上位法的统一制度设计，因此，在这些领域中，各地立法内容的差异性会更加明显。
长三角一体化示范区内立法权限存在的差异，可能会导致相应法律规范的冲突，并由此给行政执法实践带来如下一系列问题：
第一，由于长三角一体化示范区内不同镇所适用法律规范的立法层级不同，可能导致同一执法事项，有些镇的行政执法依据是国家立法，有些镇适用省级立法，有些镇适用设区的市的立法，导致行政执法依据的不统一。
第二，行政执法依据的不统一将直接导致执法内容的不统一，即同一执法事项，不同的执法依据对行政相对人的权利义务规定可能不同，对执法标准、执法手段和执法权限的规定不同，对行政执法主体的程序性要求和实体性要求也不同。
第三，行政执法依据的不统一将直接导致执法结果的不统一，即同一执法事项，对法律责任的设定可能不同。行政执法结果的不统一可能会带来很大的负面效应，例如，对于破坏生态、污染环境的同一行为，不同地区之间的标准和法律责任设定如果存在差别，违法者出于违法成本的考量可能会更倾向于在某一地区实施环境污染的违法行为。同时，处罚裁量基准的差异对于跨地区的环境联合执法来说，也会带来障碍，从而容易导致行政执法结果背离公平正义的法治原则。
上述行政执法依据、内容和结果等方面存在的诸多不统一，是在长三角一体化示范区内探索国家授权专门立法和三地协同立法的直接动因。
二、特殊区域的立法模式比较分析
在我国地方立法中，除了行政区划范围内的地方立法外，还存在一些特殊区域的立法实践活动，主要包括两种类型：一种是跨行政区划的协同立法；第二种是某些特定区域（如经济特区、珠江三角洲、自贸试验区、上海国际旅游度假区）的专门授权立法。
跨行政区划的协同立法模式
在我国推进国家治理体系和治理能力现代化和法治中国建设的进程中，形成了一些跨行政区划的区域。这些区域在功能定位、一体化程度等方面各不相同，在区域协作发展中形成了各具特色的立法模式，这种跨行政区划协同立法模式的主要特点是由区域内各地方立法主体对区域内的协同立法问题进行综合性统筹设计。该模式的代表性区域，除长三角外，还有东北三省、京津冀和酉水河流域等。
东北三省模式：东北三省是我国最早开展区域协同立法的地区。早在2006年，辽宁、吉林和黑龙江三省人民政府就共同签订了《东北三省政府立法协作框架协议》，开创了中国区域性协作立法的先河，被认为是中国尝试建立的首个区域协同立法框架。该协议约定了三种“立法协作”方式：一是紧密型立法协作模式，即三省共同成立联合工作组协作完成法案起草。该方式主要适用于三地政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目。二是半紧密型立法协作模式，即一省牵头、两省配合的法案起草方式。该方式主要适用于三地具有共性的立法项目。三是松散型立法协作模式，即由各省独立起草法案，成果三省共享。该方式适用于除以上两种情况以外的，三省具有共识的所有其他项目。无论采用何种方式，其最终“立法协作”的成果都是形成一个基本上不作改动就能在三省同时分别颁布适用的具体立法草案。在此后的实践中，三省政府法制部门围绕促进东北老工业基地全面振兴的主题，在促进科技进步、装备制造业和非公有制经济发展、构建诚信社会、应对突发事件及维护社会稳定、食品安全、新农村建设、农民工权益保护等领域完成了多项协同立法项目。
京津冀模式：2015年，京津冀三地通过了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，标志着京津冀协同立法正式破题。2017年，三地省级人大常委会主任会议通过了《京津冀人大立法项目协同办法》，规定京津冀三方围绕有序疏解北京非首都功能这一核心，在交通一体化、生态环保、产业升级转移等重点领域，选择关联度高的重要立法项目进行协作。近几年，三地推出了一批以《河北省大气污染防治条例》《天津市生态环境保护条例》《北京市城乡规划条例》等为代表的多项协同立法项目。
酉水河流域模式：其属于跨江河流域的专项协同立法模式。流域是独立完整的自然生态区域，由于行政区划的不同而由不同地方政府管辖，立法上受到行政区划分治模式的制约，因此要实现流域治理，除了国家统一立法外，更多的是要寻求流域内各行政区域之间的协同立法。酉水河流域主要跨越湖北省恩施州与湖南省湘西州，两州人大常委会为了共同保护酉水河及其流域的生态而开展了跨行政区域协同立法项目——《酉水河保护条例》。协同立法过程中，两州各自将制定《酉水河保护条例》纳入2016年度省人大常委会的立法计划，之后共同委托专家组进行草案起草工作，两州人大常委会对草案进行审议后报请各省人大常委会批准。长三角地区的太湖流域内的水资源保护和水污染防治等事务直接由国务院通过行政法规《太湖流域管理条例》的形式予以规范，并授权太湖流域管理局作为管理机构，在管辖范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的监督管理职责。酉水河流域协同立法的模式，对于太湖流域协同立法具有一定的参考借鉴意义。
特定区域的专门授权立法
根据区域性质的不同，特定区域的专门授权立法可以分为不同模式，以下四种具有一定的代表性：
经济特区模式：该模式是根据全国人大的特别授权和立法法的规定，除了在区域内进行一般的地方立法外，还享有立法变通权，可以进行全面的授权立法。
1981年起，全国人大通过授权立法决议（决定）先后授予了广东省、福建省、海南省、深圳市、厦门市、珠海市和汕头市以经济特区立法权。2000年通过的立法法第65条、第81条对经济特区的授权立法进行了制度化规定。根据相关授权决定和立法法的规定，经济特区授权立法与一般地方性立法相比具有其特殊性：一是在遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则的前提下，可以对已有相关立法的具体规定作出变通。二是具有优先适用效力。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。
珠江三角洲模式：珠江三角洲位于广东省境内，不存在跨省级行政区划的问题。针对这一特定区域的立法，主要是由省级层面通过立法对区域发展定位、机构框架等基本问题进行统一的规定。
2011年，广东省人大常委会制定了地方性法规《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，明确相关各级人民政府及其有关部门应当严格执行国务院规划纲要，围绕规划纲要提出的总体要求和发展目标开展相关工作。与此同时，广东省人大常委会还就珠江三角洲地区的相关具体事务进行了专项立法，例如，广东省人大常委会先后制定了《广东省珠江三角洲水质保护条例》（2018年废止）、《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》（2018年废止）、《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》（2011年实施）等地方性法规。
自贸试验区模式：自贸试验区作为国家改革开放的新兴战略，其核心任务是推行制度创新，这必然需要突破原有立法体制的束缚。为此，全国人大常委会对其进行了专项授权立法。
2013年8月全国人大常委会第四次会议审议通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定（草案）》。根据该决定，全国人大常委会授权国务院在自贸试验区内暂停实施相关法律，以便化解在自贸试验区建设中与其不相适应的上位法制度障碍，减少和避免对自贸试验区同一事项的法律规范适用冲突。根据国家授权，上海市人大常委会制定了《中国（上海）自由贸易试验区条例》，明确中国（上海）自由贸易试验区管理委员会作为市人民政府派出机构，具体落实自贸试验区改革试点任务，进行综合执法。
上海国际旅游度假区模式：上海国际旅游度假区是以上海迪士尼项目为核心，发展主题游乐、旅游会展、文化创意、商业零售、体育休闲等产业的集聚区域。上海国际旅游度假区的模式是由上海市政府通过制定政府规章的形式，授权度假区管委会作为浦东新区政府的派出机构进行综合执法。
为了保障上海国际旅游度假区的开发、建设、有序运营和持续发展，上海市人民政府2016年制定了《上海国际旅游度假区管理办法》，明确上海国际旅游度假区管理委员会作为浦东新区人民政府的派出机构，授权其行使区域内的综合执法权。为此，度假区管委会组建成立了度假区综合执法大队，将原属公安、城管的街面治安、城市管理以及市场监管、消防、文化、旅游、知识产权等各专业执法力量进行整合，由一支队伍在前台实施统一处置，实行“联勤联动、前台共管、后台分流”的综合执法管理模式。
三、长三角一体化示范区的立法特点分析
长三角一体化示范区立法的选择路径受到其战略定位和跨行政区划等因素的影响。从其战略定位的角度来看，长三角一体化示范区是实施长三角一体化发展的国家战略，其组织架构、权力配置等顶层设计需要国家进行统筹安排。因此，存在由国家对特定区域进行授权立法的需求；从其跨行政区划的角度来看，长三角一体化示范区横跨三个省级行政区划，且在一体化发展过程中不打破原有的行政隶属关系，各个行政区划之间存在着标准不统一、规则不一致、平台不衔接等问题。因此，存在跨行政区划开展协作立法的需求。
综上，长三角一体化示范区的立法特点是实行国家授权立法与地方协作立法相结合的立法体例。这在我国目前的区域立法实践中是一种前所未有的模式。
四、关于长三角一体化示范区专门立法的建议
结合长三角一体化示范区的立法需要，对其进行专门立法主要有两种模式：一种模式是由国家层面对长三角一体化示范区内的重大问题进行授权立法，同时授予长三角一体化示范区执委会以管理权和执法权。另一种模式是“两省一市”人大和政府之间针对区域内某些共性行政管理事项进行专项协同立法。此外，本着节约立法成本的原则，还可以提请国务院相关组成部门针对区域内的共性行政管理事项进行专门立法，形成中央宏观立法与地方中观立法相结合的立法体例，构建完整的长三角一体化示范区法律规则体系。
国家授权或者专门立法
2020年9月，经全国人大法工委授权，江苏、浙江、上海两省一市人大常委会经过协商，分别在各自人大常委会上表决通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化示范区建设若干问题的决定》，同步授权长三角一体化示范区执委会省级项目管理权限，明确了示范区执委会“作为示范区开发建设管理机构，负责示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目和支持政策的研究拟订和推进实施，重点推动先行启动区相关功能建设。”“示范区执委会根据本决定授权，行使省级项目管理权限，按照两省一市人民政府有关规定统一管理跨区域项目，负责先行启动区内除国家另有规定以外的跨区域投资项目的审批、核准和备案管理，联合上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉善县人民政府行使先行启动区控制性详细规划的审批权。”“因示范区一体化制度创新、重大改革集成等举措，需要暂时调整或者暂时停止实施本省（市）地方性法规的，示范区执委会可以向省（市）人民代表大会常务委员会提出建议，由省（市）人民代表大会常务委员会依法决定。”由此可见，示范区执委会获得的授权有三方面：一是示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目和支持政策的研究拟订权和推进权；二是投资项目审批和控详规划的联合审批等两项行政审批权；三是因改革创新调整或者停止执行地方性法规的建议权。然而，《关于促进和保障长三角生态绿色一体化示范区建设若干问题的决定》仅规定地方性法规的调整和停止实施需报由省人大决定，并未涉及政府规章以及相关的决定，以及国家相关立法和规定的修法建议；建议权与审批权也没有一套具体的符合法定要求的程序规则。正因为如此，关于改革创新，执委会要面对两省一市的人大、政府、有立法权的设区的市（苏州、嘉兴）以及国家各相关部委，这种多头的建议与审批，工作量大，协调难度高，且不具有操作性，因而此项授权在实践中并未落地。根据研究团队在示范区实地调研过程中所得到的信息，目前示范区执委会在改革法定体制机制方面并没有太大的空间，仍受限于现有的体制机制和法制框架，这也一定程度上影响了示范区成为法律制度先行先试示范区的功能发挥。
因此，研究团队认为，长三角一体化示范区范围内有关体制机制等重大问题无法通过地方层面协作立法解决，只能由国家进行授权立法，应当明确示范区执委会作为先行先试授权改革的主体，如同国务院授权浦东综合配套改革和授权上海自贸区改革一样，使得示范区执委会不仅有项目审批权和控详规划的联合审批权，更具有统筹协调各类制度创新和改革事项的实际权力，使示范区真正成为制度改革创新的先试区、先棋手和突破口。最理想的方案是由国务院制定行政法规《长三角生态绿色一体化发展示范区条例》，对长三角一体化示范区的战略定位、区域组织架构的设置、示范区执委会的职能和权限等宏观问题进行明确规定，为长三角一体化示范区改革任务的顺利开展提供强有力的法律保障。
除国家授权立法外，国家层面还可以开展专项立法。即对于区域内共性的行政管理事项，如规划、交通、生态环境保护等中观问题，在两省一市开展协同立法成本过高的背景下，可以尝试由国务院相关部门制定部门规章予以保障。
跨区域协同立法的模式选择
基于长三角一体化示范区跨省级行政区、没有行政隶属关系、涉及多个平行行政主体的实际情况，以及示范区在聚焦规划管理、生态保护、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务政策、公共信用等方面改革创新的现实定位，需要率先探索一体化发展制度创新，即需要充分考虑先行启动区内“两区一县”5个镇政府在行政权力行使中所需要的法律规范依据，通过两省一市的地方协同立法给予保障。除需要通过国家授权立法解决的重大事项外，其他事项可以通过地方层面的跨区域协同立法进行规定。从跨区域协同立法的角度看，若长三角一体化示范区内对机构设置、行政执法内容等事项存在统一性要求的，应当进行区域协同立法；若机构设置、行政执法内容等事项不存在统一性要求的，亦即与长三角一体化示范区合作发展内容没有关联性的领域，则三地维持各自现有的立法规定即可，不需要进行协同立法。此外，区域协作立法应当与长三角一体化示范区内的行政执法体制和司法体制的框架相衔接，与行政执法内容的统一性要求相衔接，同时反映区域改革发展的特点和现实需要，对推动全国或其他区域面上的改革起到示范推动作用。具体而言，长三角一体化示范区内进行地方协同立法有如下两种路径可供选择：
一是市级（三市）层面的协同立法。对于省级和设区的市级均有立法权限的行政管理事项，即属于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护领域的事项，从节约立法成本和提高立法效率的角度出发，可以在上海市、苏州市和嘉兴市三个城市间优先开展协作立法，而不必考虑立法效力层级的一致性。
二是省级（两省一市）层面的协同立法。对于超出城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护领域的事项，即对于只有省级人大和政府有立法权限的事项，只能在省级（两省一市）层面开展协同立法。
地方协同立法的形式选择
目前跨区域协同立法，主要有四种形式：一是文本统一型协同立法，即区域内相关立法主体分别审议通过一个内容完善一致的立法文本。一般由相关省市联络协调小组或者立法工作机构共同起草草案示范稿，送交各省市立法机关或者政府研究并提出修改意见，经过协商，最后形成统一的正式草案，提交相关的立法机关或者政府审议通过。文本统一型协同立法能最大程度实现区域内的法制统一。二是条款统一型协同立法，即由相关地方人大或者政府共同协商后，就某一需要规范的领域拟订法律文本的统一性条款，再由各个地方人大或者政府分别写入相关的地方性法规或者政府规章中。此种协同立法的前提在于维护整个区域的共同利益，寻求区域合作，同时，尊重不同地区的差异和特点，满足各自不同的利益需求，求同存异，对所要规范的社会关系或者行政相对人的行为在不同行政区划呈现出的不同表现形式，分别制定不同的立法条款。三是互补型协同立法，这种协同立法的前提是，区域协同立法需求在很多情况下并不是利益一致的，而是利益存在明显差异甚至冲突的。如，空气、水质等生态环境的污染，往往上游区域是污染方，下游区域则主要是受害区，两者的治理成本是不平衡的，上游区域需要付出更多的成本和既得利益的损失。这样的协同立法，需要下游区域给予上游区域必要的补偿机制才能实现目标。已经列入长三角区域人大协同立法项目的长三角生态绿色一体化发展示范区饮用水水源保护协同立法就属于此类立法。四是征求意见型协同立法，这种协同立法方式是指某省市在立法活动中，根据自身的需要，提出跨行政区域协作的相关内容，一般体现为一条或者几个条款，事先通过书面征求区域内其他省市的立法机构或者行政管理部门的意见，并取得认可的一种立法方式。这是最为松散型的协同立法模式，也是目前实践中运用最为广泛的一种协同立法模式。
从长三角一体化示范区地方立法需求来看，上述四种跨区域协同立法的方式，都可以适用。但其中文本统一型立法和互补型立法的难度比较高，所以并不是经常可以应用的。主要的立法形式仍应是条款统一型协同立法和征求意见型协同立法。
需要指出的是，在为长三角一体化示范区开展三地协同立法的过程中，无论采取文本协同还是条款协同的方式，都要求法律文本的属性保持一致，即要么都制定地方性法规，要么都制定地方政府规章。
华东师范大学长三角一体化法治研究院简介
华东师范大学长三角一体化法治研究院是由华东师范大学和上海市人大常委会办公厅合作建设，致力于长三角一体化区域法治问题研究的高端研究智库和学术交流平台。研究院依托华东师范大学多学科优势，紧紧围绕长三角区域一体化进程中重大理论和现实问题，推动多方协同、联合攻关，加强长三角区域立法的科学性、实效性和前瞻性研究，为长三角一体化发展提供法治研究保障和智力支持。研究院拥有由人大和政府机构选派相关负责人参加的咨询委员会、高校研究机构权威专家组成的学术委员会以及刘平教授领衔、华东师范大学法学院相关教授等组成的管理和研究团队。
责任编辑：
骆 珍 金惠珠
上观号作者：上海市法学会