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老旧社区更新（简称“社区更新”）是城市更新体系中量大面广但又细致琐碎的一种类型，涉及多方主体博弈，历来是城市发展的一大难点。二战后，美国社会进入了社区更新阶段，先后经历了由市场主导和政府主导的两轮社区更新运动。由于市场和政府都存在着自身无法突破的局限，两轮社区更新均收效甚微。1970年初，社区发展公司模式开始成为美国社区更新的主流。社区发展公司综合了政府和市场的双重优势，旨在谋求更加公平与高效的社区更新“第三条道路”。至今，全美约有16842家社区发展公司，已成为社区更新的中坚力量。
如今，上海业已迈入存量发展时代，老旧社区的更新方兴未艾。本文以费城的4家社区发展公司（cdc）：mt.vernon manor社区发展公司、nkcdc社区发展公司、pcdc社区发展公司、mt.airy社区发展公司为例，介绍 cdc这一美国社区更新的主要推手。厘清社区发展公司的工作模式，以及其在社区更新中起到的作用，有助于理解各方主体的利益和诉求，为上海的社区更新提供一个他者视角。
cdc自下而上地改善并解决社区的迫切问题
社区发展公司（community development corporation, cdc）诞生于20世纪60年代，建立在联邦政府颁布的“消除贫困特别条款”背景下。1966年，联邦政府颁布的《经济机会法》修正案，将纽约布鲁克林的贝德福德―史蒂文森特社区指定为社区发展公司的试点社区。
此后，cdc开始在全美迅速推广，旨在消除贫困，将公共和私人的资金和资源引导到发展困难的社区中，由社区所在地的积极分子领导cdc来改善并解决社区最迫切的问题。
由于历史和文化原因，费城是美国cdc发展最具代表性的城市。费城首家cdc于1969年在当地的唐人街成立。如今，费城共有61家社区发展公司，基本覆盖了费城的核心区。
费城61家社区发展公司分布图
来源：googlemap.com
20世纪70年代，联邦政府出台了一系列扶持社区更新的政策，如《社区发展法案》《特别发展计划》《社区发展资助项目》和《社区再投资法案》。其中，《社区再投资法案》推出金融工具鼓励地方政府和社区进行社区更新、建设保障性住房，同时通过拨款补助，将保障性住房交给第三方来加速推动。
20世纪80年代，社区开发资金资助机构（cdfi）开始支持社区发展公司的住房建设和更新项目。1987年，cdfi推出了“联邦低收入住房税收抵免”的政策工具，推动了大规模的保障性住房的建设。
费城社区发展公司协会（pacdc）发布的报告显示，cdc在过去的28年里为费城带来了超过54亿美元的经济收益，为宾州带来了90亿美元的经济收益。
近30年费城cdc的投资总额和结构
来源：pacdc.org/cdcimpactreport
cdc的组织构成、工作内容及资金来源
通过董事会架构纳入当地居民，保障社区居民利益
社区发展公司由社区成员或当地的公共团体建立和管理，通过设立董事会来平衡各方利益。它将社区居民代表纳入管理或咨询委员会，并规定至少三分之一的董事会成员由当地居民组成。
以nkcdc社区发展公司的人员构架为例，公司的组织构架分为董事会成员与工作人员。nkcdc的工作人员总计约45人；其董事会成员由社区居民组成，共计18人，其中包括主席与副主席各1名，另有秘书与财务各1名。
nkcdc人员组织架构图
来源：笔者自绘
专业的人做专业的事，专业的事交给专业的人
cdc基于本地社区开展多样化的社区服务工作，包括社区环境提升、保障性住房的开发建设、共同编写社区规划、为居民提供住房咨询、商业支持、组织公众参与、举行社区活动、为残障人士提供生活指导与就业咨询服务等。
以nkcdc为例，其服务工作范畴包括：（1）环境清理志愿工作：组织社区成员、非营利组织、市政府机构和其他志愿者一起清理肯辛顿大街商业走廊；（2）保障有房可居的租金援助：nkcdc获得了宾州住房金融管理局的“home4good”项目资金，通过租金援助保证租客有能力支付租金；（3）协助购买住房的咨询服务：为居民提供相关的咨询服务，申请费城提供的1万美元/户的购房者援助补助金，帮助居民获得购房资格;（4）办公空间重塑：nkcdc通过宾州社区和经济发展部获得资金，用于商业和住宅空间的更新，与当地印刷企业合作，通过美化橱窗界面来为空置的店铺注入活力；（5）与合作伙伴共同完成健康家庭维护：nkcdc与费城“一起重建费城”项目（rtp）共同完成了3次“街区建设”项目，合作修复了80多座肯辛顿社区的住宅。
多渠道财政支持，确保可持续运营
社区发展公司代表着一种积极的公私合作模式（ppp），由社区开发资金援助机构资助，并通过联邦政府资源吸引社会资本在低收入社区进行投资。
公司运营所需的大部分资金来自地方政府、州政府及联邦政府的财政拨款，如美国住房和城市发展部的社区发展拨款。例如从nkcdc公司2020年收入和支出账目可以看出，收入大部分来源于政府资金、捐赠和补助。
在宾州，cdc可以通过宾州住房金融局为保障性住房申请资金，该局负责管理“联邦低收入住房税收抵免计划”和“宾夕法尼亚州住房信托基金”等项目拨款。cdc也可以从市级的地方政府获得资助机会，如费城的社区发展公司拥有专属的发展资金赠予款项、税收抵免项目和住房信托基金等。
此外，社区发展公司也可以从政府财政支持的第三方组织获得资金，如“地方倡议支持公司”“美国邻里工作”和“邻里联盟”等地方组织。
社区开发公司资金来源示意图
来源：笔者自绘
cdc身兼规划编制、开发运营、活动组织等多项社区维护要职
在社区更新项目中，cdc往往身兼数职。一方面作为社区更新的主要推手，负责向各级政府申请资金并组织编制社区更新规划；另一方面又作为项目的产权方来运营项目，同时还肩负开发商的职责来筹措项目资金及申请开发贷款。社区发展公司还是居民参与社区规划进程的倡导者，通过他们把一系列专业的机构组织起来，引领社区居民参与社区管理进程。
推动社区更新规划编制，搭建平台组织专业人士和居民参与其中
社区发展公司基于本地社区实际状况开展多样化的社区服务工作，其中涵盖包括合作编制社区规划，制定社区发展计划。
以mantua社区为例，常住人口约2900人，其中约50%的居民常年挣扎在贫困线之下。该社区的住房空置率和犯罪率居高不下，居民普遍受教育程度较低。
2013年，mt.vernon manor社区发展公司（mvmcdc）申请了“联邦住房与城市发展部选择社区计划”所提供的约250000美元的规划补助金，并利用该笔资金编制了《mantua社区更新规划》，其主要包含以下内容：
鼓励公众参与，通过开展居民调查了解用户特征和住房需求。在正式开展规划编制前，mvmcdc的规划团队陆续举办了3次居民大会来了解社区的现状和面临的问题，确定了规划需要关注的7大主题，包括社区服务、保障性住房、社区环境、教育、青少年的活动空间及健康与福祉。规划团队同时在社区中开展了一项全面的居民调查，以了解居住在公寓内居民的特征和住房需求，以及对社区公共设施的满意程度。
把握社区更新规划的3个关键要素——住房、居民、邻里。在掌握了民众的诉求之后，《mantua社区更新规划》的编制围绕着三个关键目标展开：住房⸺改善社区保障性住房的居住环境；居民⸺提高社区中的个人和家庭的生活质量；邻里⸺使mantua社区成为运作良好的社区，拥有较好的住房机会，让居民可以享受到社区服务、高质量的学习和工作机会。
具体规划项目有：mt.vernon manor保障性公寓更新项目；在社区北部边界建设绿道；改善学校的学习环境；加强社区公共空间的管理维护（社区中心、儿童游乐场、娱乐中心、图书馆等），以及提升社区街道安全等。
《mantua社区更新规划》中mt vernon manor 项目位置与社区公共服务设施分布图
来源：《mantua社区更新规划》
为社区居民解决住房问题，提供保障性住房
cdc主导参与编制的社区规划中，一般以解决住房问题，即保障性住房作为社区更新的核心项目。这与社区居民切身利益最为相关，也是社区居民的首要选择。随着cdc不断发展成熟，保障性住房更新项目也在不同时期呈现出不同的类型特征。
1.改善居住环境，修缮保障性住房
《mantua社区更新规划》确定了mt.vernonmanor保障性住房改造作为此轮社区更新的核心项目。该项目共计更新保障性住房123套，mvmcdc社区发展公司作为项目的产权方和开发商全程参与了房屋的更新与经营管理。待修复的建筑是建于1978年的保障性住房，更新前的房屋面临着屋顶漏水、排水系统损坏及制冷制热系统损坏等问题。更新保留了房屋的基本结构如地基、外墙等，同时对房屋单元及环境场地进行大规模的改造，并为之配备了仓储空间、公共洗衣房、社区活动室等服务设施。此外，改造也兼顾到了高龄及残障居民的生活习惯，如将单元入口直接面向街道设置以及在公寓套内配备听障和视障居民所需的设备。2014年秋季完工的第一阶段修复项目包括75套原本空置和破旧的分散式出租公寓。2016年10月完工的第二阶段修复项目为48套保障性住房，其中14套为轮椅使用者适用。
2.工业用地更新，将废弃工业建筑改造为保障性住房
2013年，nkcdc社区发展公司委托本地的城市规划事务所于2013年编制了《north of lehigh社区更新规划》。其中最重要的规划策略就是利用肯辛顿社区闲置的工业建筑，通过更新转型（orinoka civichouse项目）激活街道界面，提高闲置建筑的利用率，带动私人投资。
nkcdc作为产权方和开发商在2017年完成了总耗资1780万美元废弃纺织厂的更新。同时也作为orinoka civic house的运营管理者，为社区提供了51个居住单元，以低廉的价格出租给年平均收入在地区平均收入20%―60%的居民。这个项目的战略目标不仅在于传承肯辛顿社区的工业特色，还意在通过将工业建筑更新为一个功能混合的社区综合体，逆转肯辛顿社区近四十年来的社区衰败问题。
纺织厂更新
orinoka civic house
肯辛顿社区在19世纪后期曾是全美纺织业的中心，是费城重工业繁荣时期的象征。20世纪50年后，去工业化的潮流影响了肯辛顿，经济衰退导致了大量的房屋和工厂因此被废弃。
2015年，工厂建筑改造破土动工，取名为orinoka civic house。2017年完工，更新后的建筑包括住宅、商业和社区空间（包括室内和户外）以及nkcdc的办公空间。建筑室内提供可持续的保障性住房和室内社区空间。
orinoka civic house项目场地规划
来源：参考文献④
orinoka civic house保障性住房项目更新前后对比
来源：nkcdc.org
3.闲置用地更新，在社区中心开发商住混合类保障性住房
近年来，通过结合商业设施共同开发的商住混合类项目逐渐成为保障性住房更新开发的主流。这些项目通常位于社区的中心，相较于以往的保障性住房，与商业项目混合开发能为开发主体带来一定的收益，从而使其更易吸引社会投资，同时也保证了住户能获得相对优渥的区位条件。
由费城重建开发署牵头主导，联合mvcdc社区发展公司及其他第三方机构，共同开发位于mantua社区中心的villagesquare。该项目由居住及商业零售两部分组成。其中居住部分将提供32套保障性住房、18套商品住宅以及112套租赁住宅。商业零售部分则由约1万平方米的超市、社区诊所、咖啡店及wurd电台中心组成。该项目建成后将极大地提升社区生活品质，为居民提供便捷的社区商业及高品质的居住空间。
商住混合类保障性住宅
village square
village square位于mantua社区中心的haverford街区，由两块废弃的空地及几组闲置房屋组成。在过去的30年间，由于社区的衰败导致该地区常年缺少社区商业设施，居民很难就近购买到高品质的新鲜食物及生活用品。《mantua社区更新规划》提出在该街区植入商业零售、餐饮服务、社区中心、健康诊所等功能以激发活力并带动整个社区的发展。
该项目自2012年立项后便几经波折，2014年曾一度因无法调和业主的利益而遭遇搁浅。2017年后在多方机构的共同努力下，项目又再次重启，并计划于2022年7月正式动工。目前施工方案已于2019年公示。整个项目开发预计耗资约4300万美元，其中住房部分将获得来自“国家经济发展补助”“低收入住房税收抵免”等资金提供的925万美元的拨款援助。
village square 的项目区位
来源：《mantua社区更新规划》
village square方案效果图
来源：项目公示文件
积极提升社区公共环境，增强社区凝聚力和归属感
除了为低收入群体提供住房，社区发展公司还积极地推动社区公共环境的改善提升，如社区口袋公园的更新、街道人行空间的升级等，以增加公共空间的使用率，同时鼓励社区居民积极参与其中，增强社区的归属感和凝聚力。
社区发展公司通常会从两方面着手，在方案阶段他们会通过公众参与活动或实地调研了解居民的诉求并主导空间设计；而在更新完成后，社区发展公司还会通过举办不同类型的公共活动以聚拢人气、活化社区。
1.公共空间与公服设施结合打造社区邻里新中心
mt.airy社区发展公司与fairmont公园保护局共同合作更新lovett图书馆公园，将其转变为新的社区邻里中心。其中，mt.airy社区发展公司负责主导更新项目的方案设计，通过调研了解居民的诉求以反映到设计方案中。更新计划旨在将不同年龄、不同背景人群的聚集到一起，并为社区中的青少年和儿童提供寓教于乐的活动场所。更新后的公园包括露天剧场、阅读花园、儿童游乐角、都市农场、野餐场地等功能区域。
lovett图书馆公园于2018年更新完成并正式对外开放。此后，mt.airy社区发展公司又通过举办一系列不同主题的社区公共活动以激活公共空间。活动包括“周一音乐节”“周三健康日”“康养集市”“家庭艺术节”等，都聚拢了大量社区居民参与其中。
lovett图书馆公园
lovett图书馆公园位于费城日耳曼社区的日耳曼大道上，曾是lovett图书馆前的一片闲置空地。该图书馆始建于1961年，于2016年关闭进行为期一年半的更新扩建，而作为更新计划的一部分，mt.airy社区发展公司与fairmont公园保护局共同合作，计划将其转变为社区的邻里中心。该场地更新与活动举办的资金都来自于由骑士基金会赞助，其中公园的更新改建获得了大约1250万美元的资金援助。
lovett公园更新前后对比
来源：myphillypark.org
2.通过艺术点亮公共空间，合力打造社区地标增进社区归属感
费城华埠的pcdc社区发展公司在2017年编制的《华埠社区规划》中明确，通过提升公共空间的质量以优化街道人行体验，增强居民的社区归属感。在制定更新方案前，pcdc通过社区调研以了解社区居民的真实需求，例如居民希望在社区广场上增设座椅和装饰，并希望通过举办社区活动使空间更受欢迎。
2019年，该社区公共空间提升项目被pcdc立项为playza。pcdc与艺术家合作，通过地面彩绘为社区广场打造第五立面。彩绘设计旨在加强社区的文化认同，设计方案将华埠的社区地图以及社区的发展历史作为主要呈现的主题。在设计的过程中，pcdc与艺术家还通过举办工作坊以了解孩子们的实际需要，帮助设计师创造孩童专属的游戏场地。
2021年，在playza项目的施工过程中，pcdc还通过策划举办如“壁画日”“建造日”等趣味性及实践性兼备的活动，邀请社区居民与艺术家一同为playza绘制地面图案并安装广场座椅。活动大约邀请到了上百位社区居民共同参与，增进了邻里的互动，加强了社区的归属感。
playza概念设计以社区地图与社区历史为主题
来源：chinatown-pcdc.org
playza的孩童游戏空间
来源：chinatown-pcdc.org
playza的壁画日活动和建造日活动
来源：chinatown-pcdc.org
社区发展公司（cdc）是城市更新过程中自下而上的产物。一方面，其公共属性能很好地代表当地公众的利益，表达民众的真实诉求，同时其也能与公有部门积极合作来争取政策的倾斜和财政补助；另一方面，在更新项目的推进和运营过程中，cdc也兼具了私有部门的制度优势，并能导入私营部门的资金，通过市场的力量来高效地完成项目。
然而近五年来，美国cdc发展的脚步日渐趋缓，项目实施的数量较上个五年有所减少。其原因既有调和多方利益主体产生的时间成本问题，又有受新冠疫情的影响带来的开发暂停，但更重要的是受限于政府的扶持力度不足而导致的资金短缺。因此，cdc不得不寻求更多的社会投资作为主要资金来源，这导致了一些以主要保障公共利益为初衷的开发项目，陷入因面临资金平衡问题而向市场妥协的窘境。
不可否认的是，社区发展公司作为一个独立的非经营性主体，仍是市场、政府与民众之间的有效转化层。它从中调和了各方利益主体的诉求，为社区更新的推进过程提供了强大的韧性。公共利益是社区更新最核心的价值取向，cdc这一模式在公平的基础上追求效率，为推进上海的社区更新工作更长远、更健康地发展，提供了一个新思路。
（来源：市规划院、作者：上规公司 规划四所 沈璐 黄舒婷 童毅超）
上观号作者：上海规划资源