张震
上海市人大财经委立法监督处处长
要目
一、寻找准确的立法定位
二、注意人工智能的“双重属性”
三、构筑人工智能发展的“产业生态”
四、市场主导、政府引导
人工智能的迅猛发展将深刻地改变人类社会，各国都非常重视人工智能产业的发展。为把握这个重大的发展机遇，我们有必要未雨绸缪，对人工智能产业的发展及时提供强有力的法治保障。近期，深圳市在全国率先开展了人工智能的地方立法，国内其他地方也敏锐地察觉到了其中的战略价值，陆续开展了立法调研。鉴于人工智能是一个新生事物，从地方立法的角度，如何促进人工智能产业更好的发展，有几个问题需要认真思考。
一、寻找准确的立法定位
现阶段对“人工智能”进行立法的条件并不具备
人工智能是引领未来的战略性技术，世界主要发达国家都将其视为提升国家竞争力、维护国家安全的重大战略。之所以如此重视，一方面是因为人工智能具有改变社会、改变世界的能力，另一方面也是因为人工智能超级复杂，其包含了深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控等等，在理论和科技上都呈现不断突破的态势，这就给立法带来了巨大的挑战。如若立法，需要界定人工智能的前沿科技，明确人工智能法律地位、行为后果以及必要的伦理约束等，而地方立法恰恰因为立法权限问题，对其中的核心要点，如可否给予人工智能民事主体法律地位，其行为的法律效力等，是无权规定的。另一方面当前很多前沿科学与伦理问题，不确定性因素过多，地方立法在短期内也难以判定。因此，在地方立法层面是很难针对“人工智能”进行规制的。
立法的切入点应当是促进产业发展
虽然“人工智能”本身难以规制，但人工智能的产业现在已经蓬勃发展起来了。如何加快人工智能关键技术转换应用，促进技术集成与商业模式创新，推动重点领域智能产业创新，培育人工智能产业新业态，都是地方立法可以做，而且能够做好的。因此，地方立法要抓住人工智能产业刚刚崛起的这一战略机遇期，从产业促进的角度予以立题，便可找到合适的切入点。
二、注意人工智能的“双重属性”
立法对人工智能产业进行促进，仍需在本质上对“人工智能”的属性予以准确把握，对产业的促进效果才有可能达到最优。人工智能具有技术属性和社会属性高度融合的特点，比如要发展智能网联汽车产业，就必须要解决通信协议、设备技术（lte-v2x技术、5gev2x技术、卫星通信、导航与定位、车载无线通信系统、路况判断与系统控制等）以及数据收集、数据安全等诸多方面纯粹科学技术上的难题。同时，还要解决原有法律法规滞后性的规定，对车辆运行管理问题、衍生的民事责任分担问题，以及自动驾驶产生的伦理道德问题等，这些都要进行周延的考虑；此外，还要考量推广应用智能驾驶汽车怎么改造道路、调整配套设施等相关问题。所以，我们在看到人工智能科技属性的同时，绝不能忽略人工智能还具有强烈的社会属性。
促进人工智能产业的发展，必须从“科技”和“社会”两个面向予以统筹考虑
在地方立法中，一方面既要制定规则，加大本区域人工智能研发和应用的力度，最大程度发挥人工智能的潜力；另一方面，也要准确预判人工智能可能给社会带来的挑战，协同产业政策、创新政策和社会政策，实现激励发展与合理规制的协同，最大限度防范风险。
立法要注重突出科技引领
人工智能产业要发展，必须要以科技为引领，找准人工智能发展技术的突破口和主攻方向，通过立法整合资源，予以重点扶持。要注意在以下两点均衡发力。一是加强人工智能基础理论的研究，基础理论投入大、见效慢，但却是整个产业发展的基石，现实中某些领域忽视基础研究带来的窘境要引起我们的深思。因此，应当通过立法统筹资源，加强对大数据智能理论、跨媒体感知计算理论、混合增强智能理论、群体智能理论、自主协同控制与优化决策理论、类脑智能计算理论、量子智能计算理论等人工智能基础理论方面的研究，努力突破理论研究的瓶颈。二是注重掌握人工智能关键共性技术。人工智能所涉领域超级广泛，要在所有领域都均衡发力是很难做到的，在技术投入上，一定要找到关键点。这个关键点就应当是共性技术。比如知识计算引擎与知识服务技术、跨媒体分析推理技术、群体智能关键技术、混合增强智能新架构与技术、自主无人系统智能技术、虚拟现实智能建模技术、智能计算芯片与系统、自然语言处理技术等。要特别注意的是，人工智能领域的竞争，是全球领域的竞争，相关科学技术的研发应用，必须以自主掌握核心科技为基础，以免被人卡脖子。
立法要注意解决社会应用的难题
人工智能的应用，无处不有、无处不在。离开了社会应用，人工智能产业犹如无源之水、无本之木，断然不能发展起来。因此，要重视解决人工智能社会应用中的问题。一是要在地方立法框架内，积极探索建立保障人工智能健康发展的法规范式和伦理道德框架，加强隐私和产权保护，推动建立人工智能产品研发设计人员的道德规范和行为守则；加强对人工智能潜在危害与收益的评估，建立人工智能复杂场景下突发事件的解决方案。二是推进社会治理的智能化，通过在行政管理、司法管理、城市管理、环境保护等领域导入人工智能产品和服务，带动社会管理层面接受人工智能技术和人工智能理念，为人工智能真正走向社会奠定必要的认知基础。三是在人工智能地方立法中要有“呼吸”条款，即人工智能发展很迅猛，必定会遇到很多与现有法规规定相冲突的情况，从保护新生事物的角度，从无法一一对每一个具体条款随时进行修改的现实考虑，应当在立法中赋权：人工智能在发展中与现有地方性法规规定不一致的，法规规定可以调整适用。如此，可以为人工智能的发展“留一口气”，但却是关键的一口气。
三、构筑人工智能发展的“产业生态”
一个产业的发展，从来不是孤立的。任何一个蓬勃发展的产业，都离不开一个完好的发展生态，对于新兴的人工智能产业来说，更是如此。这种产业生态，既有产业的主体（骨干企业、配套企业），也有产业链（上下游生产的配套）；既包括产品和服务的不断推陈出新，也包括创新基地、人才培育、资金扶持等多个方面。地方立法应当在如下几点构筑人工智能产业生态。
发展重点产业集群
只有推动重点产业形成集群，才能真正发挥产业发展的最大优势，要根据人工智能发展的现状和未来，合理布局智能软硬件、智能机器人、智能运载工具、虚拟现实与增强现实、智能终端、物联网基础器件等产业集群，培育骨干型企业，在激烈的国际竞争中站住脚。
培育完整产业链
人工智能产业链很长，单个点上的企业一家独大是解决不了整个产业发展的问题的。必须构筑完整的产业链，形成上下游配套结合的最优布局，促进整个人工产业的健康、可持续发展。地方立法在其中的作用，就是针对当前本地人工智能产业链的实际短板，进行政策措施的补强。
发展智能企业和园区
不是只研发或者生产人工智能产品或者服务的企业，才是人工智能产业的促进对象，人工智能产业的发展要站在更高远宏阔的战略位置，审视人工智能整体的应用与发展，理解和部署建设人工智能产业生态的重要意义。从这个角度说，推动智能企业和园区的发展，就是人工智能再上新台阶的关键。因此，要立法推动企业智能化升级、推广应用智能工厂，加强科技、人才、金融等要素的优化配置，推动建设智能产业园区。
合理配置要素资源
算法、算力和数据是人工智能产业发展的三个基本要素，立法要注重数据要素价值的充分发挥，加强数据治理，合理布局算力，对算法研发和算法开源以有力措施进行实际鼓励。
完善人工智能技术标准，创新知识产权保护
人工智能是一个全新的领域，掌握标准实质上就是掌握话语权，应当坚持安全、可用、互操作性、可追溯性的原则，推动人工智能地方标准的建设，形成人工智能基础共性、互联互通、行业应用、网络安全、隐私保护等方面的标准。同时，健全人工智能领域技术创新的保护，探索新型知识产权的赋权形式，如算法模型的登记保护制度等。
四、市场主导、政府引导
产业立法应当克服一种倾向，即“政府包打天下”。政府不是万能的，立法不是让政府解决产业发展的所有问题，立法是合理划分政府和市场的边界，并且明确将市场作为配置资源的决定性因素。所以，人工智能产业立法要坚持市场的主体作用，政府的角色就是做好“最后的守夜人”。
“法无禁止皆可为”
对于产业主体，各类企业、科研机构和相关行业协会、组织来说，在这部人工智能产业立法里应当是“法无禁止皆可为”，只要是法律法规没有明文禁止的，都可以积极尝试、积极探索。人工智能领域实在是太新了，既有的法律法规是跟不上人工智能的发展的，所以必须要用一种“向前看”的观念看待人工智能及其产业的发展，要承认法律的滞后性。对于产业的主体来说，他们当然具有创新的权利，只有给予他们充分的自由，才可能有企业、有产业的生长空间。这一点是极为重要的。
包容审慎监管
对于政府来说，管理上要积极变通，对人工智能的发展采取包容审慎监管。比如根据当前疫情防控的需要，企业积极研发智能机器人进行核酸采样，相关部门可以不必拘泥于旧有的医疗器械管理审批程序，而采取更开放包容的态度，或者优化相关标准、程序，或者通过智能机器人方面的监管流程解决采样机器人的实际应用问题。只有我们的监管与时俱进，才能跟得上人工智能产业发展的趋势，人工智能产业的发展才能真正迎来春天。
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王 健 金惠珠
上观号作者：上海市法学会