早在2011年，为了提高城市应对极端气候能力和市民生活质量，伦敦发布了《城市气候变化适应战略⸺管理风险和增强韧性》规划。该规划在系统性评估气候变化影响的基础上，从经济、环境、健康和基础设施四个维度出发，围绕预防、准备、响应和复原四个不同阶段制定了相应措施，其目的是降低干旱、高温和洪水三类极端气候变化导致的自然灾害对城市造成的不利影响。根据这一规划，在过去的十多年间伦敦已经布局了世界一流的多机构应急基础设施，并针对适应气候变化和其他环境问题开展了一系列行动，包括设置世界上第一个24小时超低排放区，将伦敦规划为世界上第一个国家公园城市等。然而，作为一个全球城市，伦敦不仅面临着气候变化造成的自然灾害，还面临着不断变化的外部条件对城市的良好增长愿景带来的挑战。因此，2020年2月伦敦公布了首份完整的韧性战略，提出为实现城市的可持续发展，应系统性地提高城市的韧性。相比之前的行动计划，该战略不仅考虑了突发灾害的应对，也考虑了更加广泛和长期的城市抗风险能力，并思考如何应对这些风险以及如何使城市和市民做好准备。

战略前期研究：分析现有政策如何促进复原力的提高

洛克菲勒基金会和奥雅纳（arup）制定的城市韧性框架示意图

来源：《伦敦城市韧性战略2020》

城市韧性框架（crf）于2013年由洛克菲勒基金会在所启动的全球100韧性城市项目（100 resilient city project）中提出。该项目在全球选择100个城市进行实践探索，通过对世界各地城市经验的广泛研究和评估，总结出城市韧性框架包括健康和福祉（health & wellbeing）、经济和社会（economy &society）、基础设施和环境（infrastructure & environment）、领导力和战略（leadership & strategy）4个维度，涵盖提高城市在逆境中的生存、适应和发展能力的12个主要目标，分别为（1）满足基本需求；（2）支持民生和就业；（3）确保公共卫生服务；（4）促进社区凝聚力和参与性；（5）确保社会稳定、安全和公正；（6）促进经济繁荣；（7）加强并提供保护性的自然和人工资产；（8）确保关键服务的连续性；（9）提供可靠的通信和交通服务；（10）提升领导力和有效的管理机制；（11）赋予更广泛的相关者参与管理权；（12）促进长期和综合性的规划。其下还包括52个绩效指标和156个二级指标，用于评估重点专项领域。

2020年3月，大伦敦市政府基于城市韧性框架（crf）对包括大伦敦规划（草案)、环境战略、交通战略、职业技能战略、社会融合战略等9个市级重要战略进行了分析评估，作为对伦敦城市韧性战略编制的支撑。其中，大伦敦规划（草案）覆盖了大部分韧性目标，未覆盖的部分则通过如环境战略、交通战略等市级战略和其他政府工作计划解决，如技能、社会融合和平等、多样性和包容性战略。这些市级战略和政府部门的计划都在相关韧性领域起到了一定的作用。该评估结果表明，目前的城市政策已全面覆盖建设城市韧性框架的健康和福利、经济和社会、基础设施和环境四个维度，伦敦韧性战略的编制可以进一步通过跨部门、跨领域的规划策略来增强城市的韧性。

战略主要内容：韧性的人、场所和过程

第一步：定义韧性城市

伦敦韧性战略认为“韧性城市”应包括包容、整合、适应、反思、随机应变、稳健、余量7个方面。其中，“包容”指的是基于利益相关方的广泛咨询和参与；“整合”指的是建立系统、学科和机构之间的联系最大化战略，从而带来更多收益；“适应”指的是灵活的设计和意愿，并提供可应对多场景的替代方案；“反思”指的是吸取过去的经验，为未来的决策提供依据；“随机应变”指的是考虑替代方法以利用现有资源实现目标；“稳健”指的是设计良好、经久耐用，通过建设和管理方式减少失效的风险；“余量”指的是内置余量应对可能的灾害造成的城市崩溃。

伦敦各类战略和工作对城市韧性的系统性贡献

来源：《伦敦城市韧性战略2020》

第二步：识别城市的主要风险和长期压力

伦敦韧性战略认为只有识别城市面临的主要冲击（major shocks）和长期压力（chronic stresses），才能制定相关的行动计划。冲击指的是扰乱城市的突发事件，可能产生广泛的、意想不到的影响，而压力则指的是削弱城市结构的慢性问题，最终可能导致重大冲击。该战略通过征询各方意见、对相关数据进行分析、使用城市韧性框架工具，并结合伦敦风险登记册（london risk register）的内容，识别出伦敦目前面临的冲击和压力。

伦敦风险登记册

（london risk register）

伦敦风险登记册（london risk register）由伦敦韧性论坛于2021年发布，采用2019年国家安全风险评估（nsra）中的安全风险，通过背景分析、灾害识别和定位评估、风险分析、风险应对方法、监测和回顾六个步骤对伦敦的主要风险进行评估和识别。按照风险的相关性对风险等级进行主题分组，包括事故和系统故障、人类和动物疾病、社会风险、自然危害、网络攻击和恐怖主义威胁等主题，并按照风险由高到低的顺序进行排列。风险登记册包含了风险的识别码、风险等级、主题分类、描述、发生可能性、影响等级、缓解和控制的计划、最后/下一次回顾的日期、评估后发生的改变等。其中，风险发生的可能性分为低、中等低、中等、中等高、高五个等级，分别对应1—5分；影响等级则通过福利、行动上的影响、经济、关键性服务、环境、安全等指标进行综合打分，由低至高分为1—5分。值得注意的是，目前识别的风险是基于2年的评估周期，在完成当前的评估周期后，伦敦风险咨询小组（lrr）将根据届时的情况调整伦敦风险登记册的内容。

冲击包括干旱、恐怖袭击、洪水、极端天气、网络攻击、基础设施失灵、传染病等。该战略认为伦敦面临的主要冲击是由气候变化带来的。气候变化正在导致越来越频繁的极端天气事件，如热浪和风暴，以及它们导致的洪水和干旱等影响。由于穿越伦敦的泰晤士河是一条潮汐河，对未来海平面上升很敏感，需要一个复杂的屏障系统和其他措施来管理潮汐和防止水灾。而且，降雨量的减少也向伦敦发出更加频繁的干旱预警。近年发生的夏季热浪也给基础设施带来了压力，交通、电力和电信基础设施更有可能停止工作，基础设施的失灵也使得市民更难及时获得帮助。

伦敦面临的主要冲击

来源：《伦敦城市韧性战略2020》

压力包括社会融合不足、不平等、空气质量差、食品安全问题、住房不可负担、基础设施老化、健康状况和福祉不佳、脱欧等长期会削弱城市功能的事件。伦敦收入差距的扩大和可负担住房的缺乏所带来的长期压力使家庭和社区更容易受到冲击事件的影响。长期的压力也会放大冲击事件的影响，如供水管网的漏水加剧了干旱状况。经常性发生的热浪会导致空气质量恶化，加剧市民健康状况恶化的情况。此外，伦敦的卫生服务、酒店和食品行业都依赖来自欧洲和其他地方的海外工人，脱欧可能会导致贸易中断和劳动力供应不足，并导致机构和投资离开伦敦。各类压力之间还会产生相互作用，如果不充分了解和处理这些压力，可能会对城市管理和从冲击中恢复的韧性产生不利影响。

伦敦面临的长期压力

来源：《伦敦城市韧性战略2020》

第三步：描绘韧性伦敦的理想愿景

伦敦在未来几十年面临的冲击和长期压力是多种多样的，有一些甚至是不能预测的，所以为城市进行韧性规划是一项挑战。通过战略设计可以提高对不同情况的准备，避免许多冲击和压力。打造成熟韧性城市的关键是创造一个对不可预测的事件具有系统性、可达成并具有灵活性的应对措施，在遇到紧急状况时能更快、更好地恢复城市的正常运行。

战略指出，2050年伦敦将打造具有以下五大愿景的韧性城市:

1.以有韧性的市民为出发点，积极参与城市生活；

2.能够适应不断变化的社会、经济的脆弱性并满足本地社区的需求；

3.有能力制定应对长期压力的韧性措施，将未来的挑战转化为机遇；

4.调动集体智慧，为当代和后代改善社会福祉；

5.为应对所有类型的冲击不断准备和发展，将复原力作为日常思考和行动的一部分。

第四步：制定行动计划

战略确定了“韧性的人、韧性的场所、韧性的过程”三个韧性行动维度，并提出了21项具体的行动。每个行动均包括行动说明、行动原因、具体分工、资金来源和时间安排等，并提供了相关可参考的案例。

韧性的人指的是为伦敦社区建立韧性。伦敦的社区面临的主要挑战是不平等造成的缺乏社会融合，导致弱势群体对极端天气、干旱、基础设施老化、传染病、恐怖袭击等突发事件缺乏应对能力。创造韧性的社区的价值包括提升社区的凝聚力、优化环境与基础设施、促进优质发展、提高政府管理的效率。除了急救、热浪管理、可持续用水和食品安全维度等传统行动以外，行动“a5-社区风险沟通”通过网站、社交媒体建立了一个不仅可以发布官方信息、还可由公众向战略实施者分享他们社区面临的特有风险类型和应对建议的“双向”渠道，确保相关机构和公众之间的交流和互动。“行动a6-场景规划和剧场”创新地提出利用文化和戏剧等形式进行宣传，使市民对紧急情况应对有所准备。对从事应急工作的部门来说，传统的培训演习非常耗时并昂贵，且效果不一定很好。如果利用伦敦在沉浸式戏剧方面世界领先的优势和资源，通过与剧团合作，共同开发有公众参与的情景规划演习，将对培养市民的应急应对能力有很大帮助，而且在此过程中还能发现应急抗灾的新方法。

韧性的伦敦图景

来源：www.london.gov.uk

韧性的场所指的是为空间环境和基础设施创造韧性。伦敦的社区面临的主要挑战是不平等造成的缺乏社会融合，导致弱势群体对极端天气、干旱、基础设施老化、传染病、恐怖袭击等突发事件缺乏应对能力。创造韧性的社区的价值包括提升社区的凝聚力、优化环境与基础设施、促进优质发展、提高政府管理的效率。其中，“行动b2-鼓励临时空间的使用”指出目前伦敦有许多空置的和未充分使用的空间，可以在短期内用作其他用途，这些空间就是“临时空间”(meanwhile space) 。战略指出除了用作临时住房、可负担办公空间、快闪商业零售等用途，“临时空间”在改善空气质量、气候变化适应、就业、文化、夜间经济等提升城市韧性方面也有巨大的作用，应充分挖掘空置场地、激活现有公共建筑内外尚未充分利用的公共空间，并进一步加强供求关系和阻碍临时用途实施的障碍方面的研究。

韧性的过程指的是将韧性融入城市治理中。伦敦的城市治理面临的主要挑战包括如何在治理结构中融入韧性的理念，提高创新性和适应力，以应对不断变化的国际、国内局势等外部条件。韧性的过程创造的价值包括提升治理水平、促进良好增长。为此，战略提出7项行动，突出治理模式的灵活性、长期性和科学性，并适应未来趋势。其中，“行动c5-量化破坏的成本”提出建立一个可以识别各类灾害和风险受影响人口数量、对基础设施和经济活动造成的影响的预测模型，为应急措施提供科学有效的依据。

三个维度的韧性行动

来源：作者整理自《伦敦城市韧性战略2020》

战略实施进展：《大伦敦规划2021》中的韧性策略

韧性战略中的每一个行动都列出了推进的时间框架，分为短期和中长期两个时间节点，并提出了需要达成的相应目标。战略行动需要许多不同的相关部门进行协调后实施，对行动进展情况和相关工作进行监测，由伦敦韧性论坛（londonresilience forum）每季度发布报告，并公布在大伦敦规划局消防和韧性网页上。大伦敦规划极大程度上推动了伦敦韧性战略的实施。

2015版的大伦敦规划在2015版中已提出多项韧性城市建设举措，主要关注基础设施建设、经济和社会制度等方面。在基础设施韧性方面，重点改善中小企业、社区与中心城区的基础设施配套，增强内伦敦与外伦敦的联结。在经济韧性方面，严格执行二氧化碳减排制度，因地施策，对不同企业、建筑和区域设定差异化的减排目标。在社会韧性方面，与各区、相关机构、志愿部门加强合作，实现医疗资源与保障性住房的最大化供给，关注特殊群体的公共服务水平。在制度韧性方面，完善大伦敦区域的政府协调机制，推动地方当局就英格兰东部和东南部的安全可持续发展管理展开充分协商。

2021年正式公布的新版大伦敦规划提出“提升效率和韧性是实现可持续增长的关键”。其中，“韧性”突出了应对气候变化、应对城市突发事件、韧性基础设施等主要方面，具体包括：力求提升能源利用效率，支持低碳循环经济发展，致力于在2050年成为零碳排放城市；确保建筑和基础设施的设计适应气候变化，有效使用水资源，减少自然灾害的不利影响如洪水和热浪，同时减轻和避免城市热岛效应；创造安全可靠的环境，对紧急事件如火灾和恐怖袭击实施韧性响应；采用集成、智能的方法来组织战略性和本地性的基础设施，确保公共、私人、社区和志愿者各部门协同工作。

实施保障：建立城市韧性管理体系

由于韧性战略中的行动具有领域上的交叉，因此落实韧性战略需要长时间地、与许多不同利益相关者不断地协调。伦敦已经构建由气候变化伙伴关系、市政局、消防局、水务局等机构组成的韧性战略组织，保障韧性战略的实施。此外，还建立了伦敦韧性论坛，包括地方当局、应急服务部门、政府机构、志愿部门和相关企业等200多个合作伙伴，并由市长担任论坛主席。论坛不是一个法律实体，但具有制定韧性战略和行动计划，并依据英国的《民事应急法案》（civil contingencies act）协调和指导行动执行的职责。其中，作为地方当局的大伦敦市政府，主要起到合作、协调并为相关机构推进韧性战略行动提供支持的作用。

伦敦韧性战略强调以预防为主的风险管控理念，从帮助建立本地韧性社区的公民参与和赋权，到城市级的福祉、可持续性和良好增长的核心政策行动，再到将韧性思维嵌入应对长期挑战的决策等城市治理的各个层面中，通过各治理层次的合作形成韧性框架，使所有政策领域都能支撑城市的整体韧性。从人、空间和过程三个方面设计相应的行动，帮助城市和市民面对突发事件和长期压力，建立多方合作的治理模式和机制，提高伦敦应对灾害的“免疫力”。

（来源：市规划院、作者：胡晓雨）

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