姚伊霖
西南政法大学硕士研究生
要目
一、轻罪立法常态化
二、轻罪适用之实践困境
三、司法回应：审判程序横向分流
四、完善路径：诉讼阶段纵向分流
结语
在积极刑法观的倡导下，刑法通过增设轻罪积极介入社会治理，轻罪立法的扩张在司法适用中导致轻罪案件数量激增，加剧司法资源的紧缺。由于我国刑事立法缺乏对轻罪、重罪的分层，因此在诉讼程序也缺乏对应的分流机制。为进一步优化司法配置，司法机关推进的认罪认罚从宽制度及速裁程序有助于提高司法效率，但轻罪案件诉讼制度的改革重心应当从审判程序转移到审前程序，从减少羁押、不起诉、对接处罚方面入手。在审前程序对轻罪案件慎用羁押措施，通过完善不起诉制度实现司法出罪，并强化不起诉之后的行政处罚衔接机制与监督机制。
一、轻罪立法常态化
回顾我国刑法近年的发展，可以发现在积极刑法观的影响下，我国刑事立法出现了结构性的变化，具体表现为入刑门槛逐步降低，犯罪圈不断扩大，轻罪立法成为较为突出的现象。刑法修正案扩大了既有的犯罪范围，将原来由行政法调整的行为纳入刑法调整的范围内；通过新设罪名，将过去的行政违法行为升格为犯罪行为；面对新型社会问题，刑法积极介入社会治理，新增轻罪类型。如刑法修正案（十一）将妨害安全驾驶、高空抛物、冒名顶替等行为作为“轻罪”纳入刑法规制范围内。
轻罪类型划分之标准厘清
通常认为我国采用违法和犯罪的二元区分体系，刑法以“定性+定量”的方式划定犯罪圈，并非所有具有社会危害性的行为都是犯罪行为，成立犯罪要求行为的社会危害性达到一定程度。但在多数域外刑法立法中，其犯罪成立并无“量”的要求，只有行为具有社会危害性即被规定为犯罪，并以危害程度的大小对犯罪类型进行区分。比如美国模范刑法典以刑罚的严厉程度为标准将犯罪划定为四种类型：重罪、轻罪、微罪和违警罪；法国刑法典亦通过刑罚轻罪将犯罪分为重罪、轻罪和违警罪。虽然类型划分标准略有差异，但总体而言，多数国家或地区区分犯罪类型的主要标准在于刑罚差异，且存在专门调整轻微刑事案件的法律规范“轻犯罪法”。我国目前尚未通过刑法立法区分犯罪的类型，但理论界通说以法定刑为切入点，一般认为重罪是法定最低刑为三年以上有期徒刑的犯罪，反之为轻罪。亦有学者认为应当综合判断，结合法定刑的规定和被追诉人的主观恶性，只有被追诉人主观恶性小且法定最高刑为三年以下的才属于轻微刑事案件。
综合说采用实体的判断标准固然更加全面完善，但在司法实践的操作中难度较大。对犯罪轻重进行类型区分的目的在于适用不同的程序，倘若采取综合标准则需要构建统一、明确的主观判断标准，这显然难以实现；且在实际判断过程中不同判断主体价值观的差异也会带来类型区分的不统一，无法在司法实践中实现上述目的。因此，通过法定刑的进行犯罪类型区分更具有司法操作性。并且，以三年作为犯罪轻重的分水岭也具有相应刑事法律规范的支撑。就实体法而言，属人管辖的追责条件及缓刑适用条件包含了三年有期徒刑这一标准；在程序法中，刑事和解适用条件、速裁程序适用条件也包括了“可能判处三年有期徒刑以下刑罚”这一标准。可以从中推断我国刑事法律规范以三年有期徒刑为标准评价犯罪轻重。因此，本文所讨论的轻罪指法定最高刑为三年有期徒刑以下的犯罪。
轻罪立法扩张之合理性证成
诚如储槐植教授所言，刑法结构从“严而不厉”调整为“厉而不严”是刑法现代化的过程。一方面，在风险社会中，犯罪治理现代化要求强调预防，治小罪防大害，因此将轻微的危害行为入罪在当前的时代背景下是一种值得提倡的犯罪治理策略。如刑法修正案（十一）在总结新冠肺炎疫情防控经验和需要的基础上，通过修改妨害传染病防治罪，将拒绝执行有关防控措施等行为纳入刑法规制范围，以有效惩治妨害疫情防控的犯罪行为。就司法适用而言，根据社会发展的需要增设轻罪有助于消除司法误用重罪的风险，避免司法面对新型危害行为因无法律依据而只能类推适用重罪的困境。
另一方面，在劳动教养制度废除之后，限制人身自由的行政处罚行为尚未彻底完成司法化。在行政处罚领域，对于违反治安管理处罚法的行为人，公安机关可以行使限制人身自由的强制处分权，有权对于行为人处以行政拘留；或根据禁毒法决定对吸毒人员强制隔离戒毒，强制隔离戒毒的期限为二年，最长可以延长一年。从保障人权的角度处罚，将限制人身自由的行政处罚行为纳入刑法规制范围是必要的，因此，通过增设轻罪完善刑法体系有助于推动行政处罚权进行司法化改造，通过将轻微危害行为纳入刑事程序以限制和规范行政权，从而将限制人身自由的行政处罚权纳入司法权之中。
二、轻罪适用之实践困境
司法资源紧缺加剧
如前所述，轻罪立法的扩张有其正当性依据，但客观上也导致了司法实践中刑事案件数量的持续增加。近5年来，全国法院审结的一审刑事案件数量呈递增趋势，从2014年的102.3万件到2019年的129.7万件，5年增长26.8%；其中，严重暴力犯罪及重刑率均有所下降，年均下降4.8%，被判处三年有期徒刑以上刑罚的占比从45.4%降至21.3%。换言之，随着轻罪立法的扩张，刑事案件数量持续增加，基层司法机关工作量不断增加，且轻罪所占比例也逐渐提高。在2019年，“醉驾”案件已取代盗窃案件成为刑事追诉第一犯罪，跃居全国刑事案件之首。
由于实体法缺乏对犯罪的轻重分层，因此司法实践中亦没有针对重罪和轻罪设计不同诉讼程序。在进行刑事法律改革的时候，如果只注重通过刑法调节犯罪圈的范围，而没有对刑事司法体制进行相应的改革，会导致司法实践过分负累。因此，为了进一步推动刑事诉讼程序制度的层次化改造，有必要探索多层次诉讼制度体系。区别对待轻罪和重罪案件，通过诉讼分流控制轻罪所消耗的司法资源，将更多的司法资源有限投入到其他刑事案件中，实现繁简分流，缓解轻罪案件的多发性与司法资源的稀缺性之间的矛盾。
司法出罪体制缺乏
我国在追诉犯罪的指导思想下，司法实践长期缺乏有效的司法出罪体制，目前的刑事追诉活动呈现为“流水式”。即一旦被追诉人进入刑事诉讼程序，从中脱离的概率便很小。鉴于侦查阶段、审查起诉阶段和审判阶段的标准基本一致，证据标准也基本相同，行为人一旦进入侦查阶段便很有可能被移送到审查起诉环节，从而进入审判程序。而域外刑事制度中，由于缺乏“定量”的犯罪圈划定，多从刑事司法设立出罪机制以限定刑罚范围。其中最典型的是美国，其司法出罪类型多样，包括警察告诫制度、警方撤销案件制度、缓予宣告制度等。而大陆法系国家普遍采取暂缓起诉制度和检察官自由裁量起诉制度，以控制刑事案件进入审判程序的比例，从而以司法限缩犯罪圈。
应清晰认识到，轻罪立法的初心在于以法治化的方式解决危害社会的行为及其归责问题，而不应强调刑罚的惩治作用，体系性推进轻罪刑事法律体系是当前时代所需要的。但现有的刑事诉讼程序构造受重刑主义的观念影响，多注重“重罪重刑”进行结构设计。相较于对轻罪案件的处理，缺乏司法出罪体系，不具有刑罚缓冲地带，无法在审前程序对轻罪案件进行过滤，难以在刑事司法上体现刑罚的谦抑性。
三、司法回应：审判程序横向分流
一个制度的构建不是偶然，必然有其深刻的现实原因和规律性形成的过程。为缓解办理刑事案件的压力、提高司法效率，司法机关不断摸索“以审判为中心”的诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度以推进案件的繁简分流。党的十八届四中全会提出“以审判为中心”的诉讼制度改革，其核心要求为落实“庭审实质化”，主要解决被告人不认罪、重大、疑难、复杂的案件，要求进一步合理配置司法资源、落实案件的繁简分流。而认罪认罚从宽制度的核心在于贯彻宽严相济的刑事政策，优化司法资源配置，主要解决被告人认罪以及案情简单清楚、证据充分的案件。两高三部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（下文简称《指导意见》）进一步完善认罪认罚案件的审判程序分流，提出应当根据犯罪的具体情况适用相应的程序，明确提出对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的认罪认罚案件，要尽量依法从简从快从宽办理，实现简案快审、难案精审，最终实现繁简分流。
具体言之，刑事诉讼的繁简分流可以从两个维度进行分析，狭义的诉讼分流主要集中研究审判程序的横向分流，即根据案件的实际情况分类区分适用速裁程序、简易程序、普通程序。广义的诉讼分流还包括控制刑事案件从审前程序进入审判程序的诉讼阶段纵向分流。目前司法实践与刑事法理论研究主要着眼于前者，即审判程序横向的繁简分流，下文将从司法实践探索和学界理论设想对审判程序的横向分流进行讨论。
实践探索：适用速裁程序
2014年的速裁程序试点被视为完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度的先行探索，“刑事诉讼法之机能，在维持公共福祉，保障基本人权，不计程序之繁琐，进行之迟缓，亦属于个人无益，于国家社会有损。故诉讼经济于诉讼制度之建立实不可忽视”。迅速裁判对被告人权益的保护至关重要，因此对于社会危害性不大的轻罪案件，应当在确保公正的基础上，进一步提速，以求最大程度地提高审判效率，真正实现繁简分流、简案简办。
通过对规范文件的梳理，可以发现速裁程序实际上是针对被告人认罪认罚的轻罪案件所设计的审判程序。《指导意见》和《人民检察院刑事诉讼规则》都明确了检察机关有权向法院提出适用刑事案件速裁程序的建议，并加以细化。若案件是由基层人民法院管辖的，且可能判处三年有期徒刑以下刑罚，案件事实清楚，证据确实、充分，被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的，可以由检察院建议法院适用速裁程序。换言之，限定基层人民法院管辖的案件就排除了危害国家安全、暴力恐怖犯罪适用速裁程序；另外还需注意，基于效率价值所构建的速裁程序同样要求兼顾最低程度的公正价值，即在案件事实不清楚，证据标准尚未达到确实、充分的情形下不得适用速裁程序，应当通过普通程序，确保当事人的程序参与得到公正的审判。并且，充分尊重被告人程序选择权也是程序公正价值的具体表现，启动刑事速裁程序的重要条件之一应该是询问被追诉人的意见并得到其认可。对于被告人不认罪的，应当转向以审判为中心的诉讼模式，适用普通程序审理，要求诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭，裁判结果形成在法庭。
法院适用速裁程序审理轻罪案件的，可以集中开庭，逐案审理。由于轻罪案件案情相对简单，所以从提高诉讼效率的角度出发，对于案由相同的适用速裁程序的同批次的轻微刑事案件，在检察机关集中起诉的基础上进行集中审理，但要兼顾公正价值，不能同庭审理多个案件，应当分别审理，坚持一案一审。
速裁程序经过试点已于2018年被写入刑事诉讼法，根据最高人民法院课题组对认罪认罚从宽制度试点工作的总结可知，在18个地区审结的试点案件中，适用速裁程序审结的案件量占68.5%。从实际运用的效果来说，速裁程序确实是轻罪案件落实认罪认罚从宽的程序载体，是构建轻罪诉讼体系的有效抓手，有利于构建认罪认罚案件的分类处理机制。
理论设想：设置治安法庭
有学者主张依托人民法院建立治安法院或社区法院，但不同于创设一个新的法院层级或新的审级，而是从现有基层法院分流，专门管理人民法院辖区内发生的一审轻微刑事案件。在不改变行政区划和基层法院设置，也不改变既有审级规定的情况下，根据犯罪状况和实际需要设立治安法院。并提出基础构想：对于现有证据充分，犯罪事实清楚的轻微刑事案件，值班检察官在审查案件后可以迅速起诉并提出量刑建议，并由值班律师提供法律帮助，参与量刑协商。在被追诉人认罪认罚且同意后可以随时开庭，法院重点审查犯罪事实是否有证据支撑，以及被告人认罪认罚的自愿性、合法性和真实性，根据案情和证据当场判决。
诚然，这一设想可以消化大部分简单轻微、控辩无争议、被告人认罪认罚的刑事案件，实现“简案快审”，缩短从侦查到审判的时间。但是从美国轻罪制度的研究中可以发现，由于美国轻罪范围相当广泛，为了解决庞大的案件数量，在轻罪案件的诉讼过程中会倾向加速办理，在部分时候甚至会放弃结果公正的考量。即使具备法律援助制度，辩护人也无暇顾及每一起案件，过重的案件负担会导致律师直接向其委托人告知控方提出的量刑建议后直接签署认罪协议，部分被告人甚至在不了解自身权利以及犯罪证据尚未查证属实的情况下就作出认罪答辩。过分追求效率，导致美国的轻罪诉讼过程模式漠视了法治精神、诉讼规则和证据审查，侵害了被追诉人的人权。
因此，我们在构建繁简分流的审判程序过程中，应当警惕上述美国轻罪程序的所带来的警醒，从中吸取教训，慎重考虑审判程序的简化方式，避免过分注重效率原则而忽视了最低程度的公正原则。
四、完善路径：诉讼阶段纵向分流
当前的诉讼分流探索集中于审判程序，力求在审判过程中实现“简案快办”，但对于审前程序的繁简分流探索阙如。轻罪案件诉讼制度的改革重心应当从审判程序转移到审前程序，通过庭前程序的案件分流体现审前程序的宽缓化，进一步优化司法职权配置。
慎用羁押措施
鉴于轻微刑事案件被追诉人犯罪情节较轻，社会危害性小，在被追诉人认罪认罚之后，应当在强制措施上也体现“从宽”处理，如果被追诉人符合取保候审、监视居住条件的，可以积极采取非羁押性强制措施。一方面，对于被追诉人而言，采取非羁押性强制措施可以避免在羁押期间“交叉感染”，并为其判处非监禁刑创造条件；同时，可以在审前程序减少“犯罪标签效应”所带来的一系列负面影响，具体而言，被追诉人若被采取羁押措施，则可能面临来自法律规范评价之外的“由社会公众自行进行的”评价方式，在进入审判程序前即面临社会评价降低的风险。另一方面，就目前司法实践而言，存在审前羁押率过高、未决羁押时间过长的问题；而轻微刑事案件可能判处的刑期较短，实务中容易导致羁押期限决定刑期的“倒挂”现象。
因此，在轻罪案件中应当慎用羁押措施。首先，加强对侦查机关刑事拘留的检察监督。侦查机关对于刑事拘留的结束和延期拥有权威和最终决定权，缺乏外部的有效监督。其次，以非羁押为原则。即在轻罪案件中，一般情况下不对刑事被追诉人适用羁押的刑事强制措施，积极采取取保候审、监视居住等方式。并落实轻罪案件中动态的羁押必要性审查机制，一旦发现被追诉人不再具有羁押的必要性，要及时取消羁押。
完善不起诉制度
上文所论及的司法出罪体制实际上指的是赋予公安机关、检察机关放弃进一步追究被追诉人刑事责任，转以非刑罚化方式惩处被追诉人的权力，使得轻罪案件终止在侦查程序或审查起诉程序，而无须流入审判程序，从而节约司法资源。在确认被追诉人已经认罚的情况下，可以通过特殊方式将之从刑事司法中分流出去，如侦查阶段撤销案件，审查起诉阶段裁量不起诉，2018年修正刑事诉讼法增设的核准撤销案件和不起诉实际上体现了这一功能定位。
《指导意见》提出要完善人民检察院的起诉裁量权，逐步扩大相对不起诉在认罪认罚案件中的适用，从而充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用。一方面，对于被追诉人认罪认罚的，且不需要判处刑罚的轻微刑事案件，可以作出不起诉决定；另一方面，要求检察院加强对案件量刑的预判，对可能判处免于刑事责任的轻微刑事案件，可以作出不起诉决定。《最高人民检察院就十三届全国人大常委会对人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况报告的审议意见提出28条贯彻落实意见》（下文简称《28条意见》）中强调应着力用好起诉裁量权，依法适用不起诉制度，发挥审前把关和分流作用。
相较于创设新的诉讼制度，改变现有司法体制实现司法出罪功能需耗费巨大成本以及面临不确定性，因此，更好地理解和适用现有刑事诉讼法与刑法所共同搭建的不起诉制度更具有可行性。
1.建立不起诉案例指导制度
要逐步提高不起诉的使用率，就需要检察机关加强研讨对认罪认罚案件的量刑研讨，可以由最高人民法院整理一批具有指导性意见的依法不需要判处刑罚或者可能判处免予刑事处罚的轻罪案件，指导、约束检察检察官正确行使“不起诉决定”自由裁量权。可以在鼓励检察官大胆作出不起诉决定的同时，促使检察官更谨慎综合全案正确行使裁量权。在目前我国各地区之间因经济发展不平衡所导致司法标准不统一的背景下，借助案例指导制度，有利于检察机关以相对一致的事实认定和法律评价的标准，形成具有类似性和确定性的前后一致的法律决定，从而保证法律的统一适用。同时也可以使不起诉决定在大致相对正确性的基础上，提升司法公信力，实现司法的正义和公平要求，获得人民的认同感和信任感。
2.扩大酌定不起诉的适用
反观司法实践中，不起诉的案件数量不多，审前程序未能发挥漏斗作用的原因在于，对于酌定不起诉的理解存在争议。从刑事诉讼法第177条第2款的条文表述来看，酌定不起诉的条件是“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”。那么，应该如何理解两者的关系？仅满足其中一项即可抑或是需要同时满足两项条件？由于司法实践对该条款的理解是，必须同时具备上述两项条件才能启动酌定不起诉的程序；加之缺乏对“犯罪情节轻微”的具体的可量化的评价指标和判断标准，酌定不起诉在司法实践中运用率较低。
因此，基于刑事诉讼法的规定，扩大适用酌定不起诉的方式之一即是对“情节轻微”“根据刑法规定不需要判处刑罚”以及“免除刑罚”三个要素进行相应的解释。在现有的司法解释中，扩大适用酌定不起诉均与认罪、悔罪等要素存在着密切的联系。如《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条规定，行为人认罪、悔罪的，可以根据刑法第37条的规定不起诉或者免予刑事处罚。那么是否可以直接将认罪认罚从宽作为酌定不起诉的适用条件之一？有学者主张，为了更好发挥不起诉对于程序分流的作用，应当扩大检察机关的起诉裁量权，将“犯罪情节较轻，真诚悔罪，并支付被害人赔偿，依法可能判处一年有期徒刑以下刑罚的案件”均纳入相对不起诉的范围。还有论者主张将认罪认罚作为酌定不起诉的独立条件，只要犯罪情节轻微，被追诉人主观恶性小，即使在实体法中找不到对应的“不需要判处刑罚”或“免除刑罚”的规定，也可以作不起诉处理。笔者认为，认罪认罚从宽制度的构建目的之一在于程序性从宽，因此，将轻罪案件被追诉人的认罪认罚视为酌定不起诉的适用条件之一具有合理性。若被追诉人认罪认罚的表现足以使检察官形成酌定不起诉的心证，可由检察人员直接作出具有实质性处理效果的不起诉决定，而无须进入审判程序，提高诉讼效率。
3.探索附条件不起诉的适用
目前的刑事诉讼法对于未成年犯罪嫌疑人规定了附条件不起诉，该制度是否可以扩大适用于成年犯罪嫌疑人一直备受关注。正如有学者所质疑的，检察机关对犯罪嫌疑人所作出的不起诉决定是一种“一次性行为”，一旦作出难以督促被不起诉人积极悔改，不利于发挥刑罚的特别预防功能；虽然学界一直呼吁扩大附条件不起诉的适用范围，从目前的刑事诉讼立法而言，尚无明确的法律依据。但是从法条的关系进行分析，相对不起诉中并非不能附加条件，附加条件也不会造成相对不起诉与附条件不起诉之间在法条上的冲突，因此，在相对不起诉中附加条件并不违反当前我国的刑事诉讼法体系。
目前，亦有地方在“醉驾”案件中探索附条件相对不起诉的做法，如2017年10月，瑞安市通过对醉酒驾车人适用附条件不起诉的试用方案，所附加的条件是醉酒驾驶的犯罪嫌疑人需要参加社会公益服务，接受法治教育，最后由检察院根据行为人参加社会公益服务的表现从而审查行为人的悔罪情况，并以其综合表现为参考，决定是否作不起诉处理。从该方案实施到2019年3月，瑞安检察院共对132名犯罪嫌疑人适用该方案，最终有126名嫌疑人在考察合格后被作出不起诉决定。这种醉驾附条件不起诉的模式也被称为“瑞安模式”。
将轻罪案件不起诉制度进行非刑事化处理，有助于将案件从通常司法程序中脱离出来。但目前而言，“瑞安模式”的处理方式较为单一，仅通过社会公益服务，且适用案件限定为醉驾案件。简而言之，在认罪认罚的轻微刑事案件中，构建轻罪的不起诉制度，探索多样化的非刑事化处理方式。赋予检察机关责令被追诉人缴纳一定保证金的权力，要求被追诉人交纳一定金额以保证不再实施犯罪，若违反保证，则没收保证金；并构建检察机关与公益团体的连接桥梁，通过责令被追诉人进行公益服务对其进行教育，由公益团体配合检察院完成具体帮教考核，并提供判断是否具有起诉必要的依据；全面落实刑事和解制度，使被害人与被追诉人直接商谈、解决刑事纠纷，通过弥补被害人以恢复被犯罪人所破坏的社会关系。
4.构建起诉裁量权的监督制度
任何一项改革都不可能单独推进，一项法律制度的改革一定会牵涉与其相关的制度改革问题。不起诉决定权有终结诉讼程序的意义，检察官不起诉决定的自由裁量权本身蕴含着潜在的危险性，应在程序设置上加强监督。在司法责任制的改革和认罪认罚从宽制度之下，检察官作为独立办案主体对于轻罪案件的不起诉决定可以自行决断，且程序趋于简化，无需报请检察委员会批准决定，可以直接提请检察长决定。为防止由此产生徇私枉法、权力寻租等违背初衷的制度异化问题，应当构建监督机制，增加检察官作出不起诉决定的透明度。一方面，可以搭建与被追诉人、被害人沟通的桥梁，听取其对案件起诉与不起诉决定的相关意见，以供检察机关参考；另一方面，上级检察机关应当对下级机关的不起诉决定采用定期或不定期抽查的方式主动监督，要求检察官在不起诉决定书中充分论述、全面阐述不起诉的理由，避免模糊概括。
落实刑行处罚衔接
刑事诉讼法第177条第3款规定：“对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”《28条意见》亦强调应当完善认罪认罚后不起诉处理与行政处罚程序、民事诉讼程序的衔接机制，提升不起诉适用效果。但对于具体制度的构建尚未明确，不起诉之后的“刑行衔接”的移送步骤、方式、时限、以及移送后的处理方式都缺乏专门及详细的法律规定。如何避免刑事案件的后续处罚机制落空，避免“不诉了之”的情形，增强检察意见的强制力是值得进一步探讨的问题。
笔者认为，现阶段应当发挥我国治安管理处罚与刑罚的二元社会制裁体系，对不起诉案件后续的行政处罚衔接程序进行明确规定。如将强制禁戒纳入司法决定范围，针对具有吸毒、酗酒等瘾癖并因而引发轻微刑事案件的行为人适用，在被追诉人认罪认罚、主动降低其社会危害之后，检察机关可以在作出酌定不起诉决定的同时将其强制收容于相应的禁戒场所以戒除瘾癖，以防止因瘾癖导致再次犯罪。再者，在资格罚的角度上，目前的治安管理处罚法中仅规定了“吊销公安机关发放的许可证”，有必要参考刑法中资格刑的内容进一步治安管理处罚中资格罚的内容，如“责令停产停业”“禁止一定期限进入特定场所”并对解除限制作出明确的规定。并加强检察机关对适用资格罚的检察建议，行政机关在收到检察建议之后若不同意采纳应当答复具体理由。最后，为保障处罚机制的有效衔接，应建立案件移送反馈机制。加快公安机关与检察机关执法办案信息共享平台的建设，打破公安机关执法信息对外封闭的格局，以实现对移送不起诉案件及处罚转化的有效监督。
结语
在风险刑法和积极刑法观的倡导下，刑法通过增设轻罪积极介入社会治理已经成为不可逆转的时代潮流。在刑事法一体化发展的背景下，应当注意轻罪立法扩张在司法适用中的实践困境。如何在刑事司法中通过繁简分流缓解司法资源的紧缺，通过不起诉制度落实认罪认罚的轻罪案件的“程序从宽”，都是值得探究的问题。当前改革着重于在审判阶段的横向分流，即采用速裁程序实现“轻罪快审”；但要进一步发挥诉讼程序的漏斗作用，需要重点发挥检察机关的起诉裁量权，完善不起诉制度并落实后续的处罚机制以实际降低被追诉人的人身危险性、修复被破坏的社会关系，真正实现“案结事了”“息访罢诉”的良好社会效果与法律效果的统一。另外，在扩大检察机关起诉权的同时应设置配套的监督机制以杜绝司法机关权力的恣意行使。
上观号作者：上海市法学会