引言
土地储备为社会经济发展提供了必要的土地资源要素保障。土地储备计划包括三年滚动计划和年度计划，科学制定和实施土地储备计划，可促进城市土地资源的高效配置、增强建设用地的保障能力。上海是全国首个组建土地储备机构的城市，在相关领域具有一定的经验积累与优势。
为推进“上海2035”总规目标的分阶段实施，有效衔接《上海市国土空间近期规划（2021-2025）》，切实落实“十四五”加快优化市域空间格局的新要求，上海于2019年启动了《上海市土地储备三年行动计划（2020-2022年）》编制研究工作。与以往计划管理的思路有所不同，本次工作更加强调市级层面的土地资源统筹，以及对空间规划实施的有效引导，对全市尤其是重点地区稀缺的土地资源加强计划管控，保障全市重大项目的用地供给和有序实施。
上海市土地储备大事记
一、理清思路，创新技术路径
新一轮土地储备规划和计划的编制，紧紧围绕“规划引领、重点分级、资源统筹、科学计划、供储联动”的工作思路展开，完成了三大核心任务：一是“盘潜力”，建立全市土地储备资源库；二是“划重点”，确定近期土地储备重点空间和重点项目；三是“定计划”，指导近三年各区土地储备计划的编制。
规划工作思路
技术路线
二、深入梳理，发掘储备潜力
加强土地储备潜力分析，采用现状用地数据、规划用地数据、实施动态数据、已储备数据、供地数据、影像数据等多源数据进行综合叠加分析，形成土地储备潜力库，区分新增型潜力、存量更新型潜力2种潜力资源。通过进一步分析潜力资源的用地结构、空间分布、重点区集聚度等，为计划规模分配和空间引导提供依据。
土地储备潜力分析技术框架
三、立足空间，引导项目布局
将城市发展重点区域优先纳入土地储备，确保土地指标和资金要素向重点区域倾斜，促进城市建设发展所需资源要素的科学配置、合理流动。基于“十四五”期间上海市域形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”空间新格局的发展要求，以及“上海2035”总规和国土空间近期规划对于重点发展空间的价值研判，提炼各类空间政策边界，划示土地储备重点区域，提出土地储备导向。
重点区域规划导向与土地储备导向
四、以收定支，校核计划指标
基于土地储备“以收定支”的特点，从资金角度校核土地储备计划指标。根据历年土地出让金收入、历年土地储备资金投入、用于土地储备的地方政府债务限额（土地储备专项债券资金）等数据预测未来资金量，推算土地储备总规模，并结合历年供地情况提出储备结构建议。
以经营性用地为例，根据2010—2018年期间住宅用地、商业商办用地、产业用地供应规模结构，结合三类用地土地储备潜力，以及土地市场宏观调控政策因素，确定用地储备结构。规划提出适当调控主城区外三类经营性用地的储供比例，保障住房供应，适当增加商业商办用地的供给，以满足五大新城人口持续导入的需求，加大对服务业发展的支撑力度。同时，进一步测算结构优化后经营性用地出让收益，确保储供资金的动态平衡。
五、刚弹结合，体现市、区传导
依据各区土地储备潜力分布情况，分解土地储备计划指标，允许潜力较大的区适当增加上报计划规模，确保土地储备与供应稳定有序。规划建议，从市到区的计划管理，以空间引导和结构引导为主，规模分解指标作为计划执行评估的参考指标。宽计划、严执行，体现刚性与弹性相结合的管控思路。
上海市各区土地储备潜力资源识别
六、健全机制，实现计划联动
1、健全市、区两级管理机制
通过重点区划定，区分市、区两级土地储备工作重点。建议改变现状自下而上汇总计划的形式，建立土地储备规划（计划）市、区传导机制，具体包括总量调控、用地结构优化、增存结构优化、重点区范围内项目比例分配等。
市、区两级管理机制示意图
2、完善储供项目联动机制
建议完善储备“潜力库”“项目库”“供应库”联动机制，发挥土地储备对土地供应的调控作用。同时，按照“以收定支”原则，从土地交易市场中获取对规划实施与规划编制工作的反馈，进而协助提升规划方案的可实施性和综合效益。
储供项目联动机制示意图
3、建立土地储备规划计划滚动机制
建议逐步构建“5+3+1”土地储备规划计划体系。五年规划，衔接国土空间近期规划，进行空间发展价值判断、储备潜力分析，并划定土地储备项目引导区；三年计划，以市级行动计划指导各区土地储备三年滚动计划编制；年度计划，具体落实当年各区储备项目安排。
土地储备规划计划滚动机制示意图
4、构建“大计划”和“全资源”的工作平台
建议优化土地计划编制工作平台，协调土地储备计划与其他6项国土资源利用计划，并同步与发改委、财政局的项目安排计划和项目资金预算计划衔接。对于市级项目，逐步建立发改、财政、规划资源三方协同机制、项目联合审议和工作评估机制等。
计划联动机制示意图
资料来源：《上海市土地储备三年行动计划（2020-2022年）》
（来源：规划上海supdri、作者：张悦文 吴沅箐）
上观号作者：上海规划资源