在三任市长的领衔下，伦敦分别于2004年、2011年、2021年发布了三版《大伦敦规划》。规划的最后一章都着重讨论实施和监测的问题，提出要根据一系列关键绩效指标及其达标要求，评估规划的实施情况，每年发布年度监测报告。本文首先介绍伦敦以年度监测报告为核心的规划实施监测机制，然后讨论三版规划中关键绩效指标的演变趋势，并以新住房供应量指标为例来展示单个指标的监测表现，从而为国土空间规划的体检评估提供经验借鉴。
紧密衔接规划体系的监测机制
1999年《大伦敦政府法案》规定，伦敦市长有责任监督其“空间发展战略”（即大伦敦规划）的实施情况，收集支撑规划制定、审查、修订、替换或实施的相关数据 。“年度监测报告（annual monitoring report，简称为amr）”是伦敦“规划－监测－管理”机制中的关键组成部分，是规划实施监测和评估大伦敦规划有效性的核心文件。年度监测报告使市长及其他部门注意到新出现的趋势，全面审视大伦敦规划带来的影响，并作为规划修订的重要依据。此外，《能源监测报告》《伦敦出行报告》等其他市长战略和专题报告也起到了补充监测的作用；对于特定地区，例如机遇地区和城市更新地区，伦敦还会专门监测和调查，了解规划实施情况。
自2004年以来，伦敦已经发布了16本年度监测报告。其中，amr 1-7对应2004版大伦敦规划，amr 8-16对应2011版大伦敦规划，预计于明年一季度发布的amr17将针对2021版大伦敦规划的关键绩效指标开展监测评估。年度监测报告主要由四个章节构成。第一章为综述，介绍监测报告的适用范围和目的，以及主要数据来源。第二章为关键绩效指标的目标达成情况，评估各个指标的年度推进情况及历年发展趋势，部分指标落实到分区层面。第三章为补充绩效评估标准与统计数据，包括住房、环境、交通、相关规划等方面。第四章为其他数据源，详细列举报告中使用的数据来源。
三版大伦敦规划封面
来源:参考文献1、2、3
年度监测报告的核心是评估“关键绩效指标（keyperformance indicators，简称为kpi）”的推进情况。关键绩效指标在大伦敦规划中予以明确，指标的目标值由规划编制前期的专项研究确定，反映规划政策正在寻求实现的变革方向和规模。年度监测报告强调趋势判断，将每个指标的目标值视作基准，评估该指标在过去一年中的进展是积极、消极还是中性的，并建立时间序列，体现长期趋势。此外，监测报告还会总结每个指标相关的其他规划和政策的实施情况，解释可能的原因和政府将采取的行动。
同时，报告纳入相关的补充绩效评估标准与统计数据，以对规划实施做出整体性的判断。例如，针对伦敦正在建设的重大交通项目横贯铁路（crossrail），年度监测报告中详细列出了筹资情况，包括每个财政年度通过开发商规划义务和市长社区基础设施征税分别筹集到的资金。
年度监测报告的数据可靠且丰富，其主要来源是“伦敦发展数据库（london development database，简称为ldd）”，同时还采用了大伦敦政府智库、伦敦交通局、英格兰历史遗产委员会等其他政府部门提供的数据。伦敦发展数据库于2004年设立，由大伦敦政府提供软件平台并承担协调、统一和质量管理的角色，35个地方规划机构分别录入其辖区数据，监测规划许可从获批到建成或到期的过程。随着规划系统的调整，ldd也在逐渐优化，例如添加新的许可类型。直到2020年，伦敦市长启动新的“规划伦敦数据中心（planninglondon data hub）”，全面替代ldd。数据中心从规划申请流程早期就开始收集数据，由地方规划机构和规划许可申请者提供，能够实时了解城市的变化以及规划政策如何影响这些变化。
规划伦敦数据中心界面示意图
来源：大伦敦市政府网站
历版规划中kpi的演变特征
从2004版到2011版规划
kpi描绘了伦敦的发展前景，以及规划系统为应对变化做出的重大贡献。三版大伦敦规划的指标各有特点，但大致都可以按照住房和公共服务、经济、生态环境、交通、历史文化、其他这六类专项议题划分。
伦敦kpi演变梳理
来源：笔者整理
2004版、2011版和2021版大伦敦规划分别提出了25项、24项和12项kpi。其中，从2004版到2011版规划，指标体系基本稳定，主要有三方面变化。其一，部分指标项有微调，例如,用“外伦敦总就业增长”替代“伦敦市民在伦敦就业的比例净增长”，体现就业促进政策的空间侧重；用“伦敦整体的汽车交通量零增长”替代“交通拥堵费征收区域的交通量减少，内伦敦的交通量增长为零，外伦敦的交通量增长减少”，强调交通量预期的整体性。其二，部分指标的目标值要求提高，例如，十年间（分别是2001―2011年期间、2011―2021年期间）水上客运和货运量增长从5%提高到50%；至2015年废弃物的回收或堆肥率下限从33%提高到45%；可再生能源发电量从“2010年达到945千瓦时”提高为“2026年达到8550千瓦时”。其三，指标与规划目标的对应关系从一一对应调整为交叉对应，例如，指标“最小化开放空间损失”在2004版规划中对应于目标1“在既有开发边界内容纳伦敦的增长，不侵占开放空间”，在2011版规划中则同时对应目标4“一座赏心悦目的城市”和目标5“一座在改善环境方面引领世界的城市”，使得指标对规划策略实施的促进作用更为灵活。
从2011版到2021版规划
相较于2011版规划，新版大伦敦规划的指标体系进行了大幅简化。指标完全按照专项议题组织，不再阐述与规划目标的对应关系；指标数量减少到原来的一半，不再赘述其他市长战略或专项政策内强调的指标；同时，在指标项的选取上，更加务实、更具可操作性、更能体现规划审批的作用。
2021版规划仅仅从2011版规划中继承了5项指标，即“增加新住房供应量”“增加可负担住房的供应量”“确保办公楼开发容量”“最小化开放空间损失”和“减少新开发项目产生的碳排放”，可以认为它们是监测伦敦发展的最重要的指标。同时，2021版规划新提出了7项关键绩效指标，即“增加可负担办公场所占比”“确保产业用地的可用性”“增加符合空气质量中性排放标准的开发项目占比”“提高绿色出行比例”“增加自行车停车区”“降低新开发项目对历史遗产的影响”和“文化场地和设施不减少”，这些指标反映了最新的规划发展趋势。2011版规划中的19项指标不再适用，主要包括“增加不利地位人群的就业机会”、“减少健康不平等”等城市规划难以直接发挥作用的社会公平方面的指标，以及在《市长能源战略》《市长交通战略》等其他报告中应用的指标。
从专项议题来看，其采用指标的更替也体现了规划关注重点的变化。在住房和公服方面，为了容纳人口增长，大伦敦政府历来重视住房供应，每年建成住房量的目标值不断提高，同时强调可负担住房对于建设多元包容性城市的积极影响；公共服务的侧重点则从社会基础设施中的教育设施转向文化设施，与鼓励创意产业发展的政策共同作用于伦敦文化旅游能级的提升。在经济方面，确保办公楼的开发容量一直是规划的重中之重，同时为了应对通讯、媒体和科技行业（tmt行业）的快速增长，新版规划强调其中可负担的小型办公场所占比增加；就业率相关指标是各种因素综合作用的结果，受到市场波动影响较大，因此不再纳入。在生态环境方面，保护开放空间在伦敦有着悠久的历史，减少二氧化碳排放、建设零碳城市是伦敦长久以来努力的方向；然而，政府判断糟糕的空气质量仍然是当前影响伦敦人健康的主要问题，要求新开发项目采用设计解决方案并提交空气质量评估，以减少空气污染风险。在交通方面，指标项大幅精简，从单独表示公共交通、骑行等出行方式，简化为用绿色出行比例一项表达，并强调进一步发展自行车交通，建设自行车停车区，以支持所有伦敦人每天有两次10分钟的骑行。在历史文化方面，指标的演变反映了从关注濒危遗产资源占比这项结果，转向关注规划行为，即实施更严格的规划审批，要求设计方案综合考虑遗产因素，降低开发活动对历史遗产的影响；同时，保护文化生产和消费场所，确保公共文化设施和电影院、剧院、舞厅等经营性文娱场所不减少。
伦敦可负担的小型办公场所
来源：coworkingmag.com
注重安全的自行车停车区
来源：www.sustrans.org.uk
伦敦的文化设施和文化场所（不完全统计）
来源：《文化基础设施规划2019》
全面详实的监测报告：
以新住房供应量指标为例
指标内涵清晰，目标推导科学
随着人口与家庭数量的不断增长，伦敦的住房长期处于供应不足状态，必须通过大量的开发建设提供新房来满足住房需求。因此，“增加新住房供应量”这一kpi贯穿了三版大伦敦规划和16本年度监测报告。本文选择该指标作为案例，具体分析单个指标的监测方法与实现情况。
新住房供应量由三个要素构成，包括建成的普通独立房屋和公寓、非普通住房（学生公寓、疗养院和招待所内非独立住宿以及群居出租房等）、长期闲置住房（6个月以上）恢复使用。前两项数据由伦敦发展数据库提供，第三项则采用了政府公布的市政税数据。
伦敦的普通独立房屋和公寓
来源：《伦敦住房补充规划导则 2016》
伦敦的可负担住房
来源：《伦敦住房战略 2018》
新住房供应量指标的目标值在历版大伦敦规划中不断提高。2004版规划要求在2004―2016年期间，至少每年建成2.3万套新住房；2011版规划提高至平均每年建成3.2万套，并在2016年修订为4.2万套；2021版规划则要求至2029年，每年净增加新住房6.6万套。该指标的目标值基于《伦敦战略住房用地可用性评估》制定，它梳理了各自治市待开发的住房用地或混合用途土地、规划程序中的非普通住房，以及各自治市对于减少空置住房的期望值，大伦敦规划以此为依据明确了各自治市的指标分解任务。
监测表现为规划政策的编制和修订提供依据
首先，年度监测报告给出了上一财政年度伦敦新住房供应量增加的总体情况。根据今年3月发布的《大伦敦规划年度监测报告16（2018/2019财年）》（amr16），2018/2019财年伦敦的新住房供应量为35699套，仅实现4.2万套规划目标的84%；其中，建成普通住房36129套、非普通住房1766套，恢复使用的闲置住房减少了（即空置住房增加了）2196套。
其次，年度监测报告具体评估了各自治市的表现，从而为区级规划的编制提供引导。各自治市的新住房供应量存在显著差异，35个地方规划机构中，共有15个达到了大伦敦规划分解的新住房供应量目标值。从空间分布来看，伦敦金融城和位于西部、南部的自治市完成得较好，位于东部和北部的自治市目标达成情况较差。例如，希灵登净建成1121套住房，实现了其目标的201%；哈林盖建成324套，仅达到其目标的22%。建成非普通住房最多的是兰贝斯，两个大型学生公寓项目提供了超过1000个房间。
2018/2019财年伦敦各自治市的新住房供应量目标实现情况
来源：参考文献4
再次，年度监测报告建立了历年新住房供应量的时间序列。从长期趋势来看，自2004/2005至2018/2019财年，伦敦的年度住房净增量在2.5至4.5万套之间波动，其中，普通住房和非普通住房波动增加，恢复使用的闲置住房在2012年伦敦奥运会前夕达到峰值5670套，近三年增量均为负值。
2004/2005至2018/2019财年伦敦的新住房供应量变化
来源：参考文献4
最后，年度监测报告在补充绩效评估标准里，聚焦普通住房供应描述了更多细节，为住房规划政策的研判提供依据。例如，伦敦发展数据库记录了三种普通住房供应量数据，包括新建（含新建住宅单元的扩建）、转换（既有住宅物业中套数的变化）和用途变更（办公改住宅、商业改住宅、住宅改其他等）。在2018/2019财年，新建住房占年度净建成量的81%，用途变更占14%，其余约5%来自转换。从空间圈层分布来看，2018/2019财年建成的普通住房有48%分布在外伦敦，41%分布在内伦敦，11%分布在中央活动区。从住房类型看，2018/2019财年建成的普通住房以中小型住房为主，一居室（含工作室）和两居室住房分别占到40%和38%；三居室及以上住房仅占22%。此外，由于每年的住房建成量会受到开发周期的影响，大型场地的分期建设也有一定程度的不确定性，补充绩效评估里还监测了住房的规划批准量与开工量。
以年度监测报告为核心，伦敦形成了完善的规划实施监测机制。将监测职能法定化，得以高效协调各个层级的规划机构和负责提供数据的政府部门。监测数据来源可靠，从伦敦发展数据库到规划伦敦数据中心，不断优化的数据平台为规划编制和实施监测提供了保障。最关键的是，监测评估与规划体系紧密衔接，重点对大伦敦规划中明确的关键绩效指标进行监测，并随着最新的规划发展趋势动态调整指标；同时用监测报告指导下位规划的编制和实施。以上实践经验可为探索国土空间规划的体检评估提供借鉴。
（来源：市规划院、作者：阎力婷）
上观号作者：上海规划资源