气候变化是全球面临的根本挑战，对公共生命健康具有深远影响。为应对气候变化，伦敦提出“向2050年净零碳城市迈进”的目标。交通运输领域的碳排放量占伦敦排放总量的比重超过四分之一，“净零碳交通”将有力推动“净零碳城市”目标的实现。伦敦通过倡导出行方式向步行、骑行和公共交通转变，以及提高交通运输效率和能耗效率、调整交通能源使用结构等战略手段，实现交通运输领域的节能减排。
伦敦交通战略
至2041年，伦敦人口预计达到1080万人，日均出行规模约3300万次。伦敦交通战略的总目标是“至2041年，80%的出行由步行、骑行和公交出行组成”。其中，预计绿色出行占比在伦敦市中心达95%，内伦敦地区达90%，外伦敦地区达75%。同时，提出“至2050年，整个交通系统将实现净零碳”。交通战略的核心由以下3个方面组成。
2015年、2041年伦敦绿色出行比重空间示意图
来源：笔者根据《大伦敦规划2021》改绘
1. 健康街道
伦敦正面临一场“不活动”危机。据官方统计，超过40%的伦敦人无法完成每周活动150分钟的推荐指标，28%的人每周活动时间不超过30分钟，体力活动逐渐从日常生活中淡出。健康街道旨在减少机动车的使用，鼓励市民通过“主动出行”（即步行和骑行），每天进行至少20分钟的运动，同时倡导绿色出行方式，从而减少交通拥堵，改善空气质量，助力交通战略总目标的实现。该策略重点关注行人友好、过街方便、有遮荫挡雨的设施、有停留休憩的场所、汽车交通降噪、绿色出行（步行、骑行与公交出行）、有安全感、视觉享受与便利生活、令人轻松、空气洁净10项指标。
2. 良好的公共交通体验
小汽车占用了太多的道路空间资源，超过一半的主要空气污染物来自道路运输排放。为了让公共交通系统更大程度地替代小汽车出行，需要提升整个公共交通系统的出行体验效果。具体策略包括：保障公共交通服务做到安全、可靠、可负担，减少因交通拥堵造成的延误，从而提高整体出行效率；提高公共交通设施的可达性，加强与慢行系统的“无缝隙连接”；优化公共交通资源的空间分配，关注外伦敦地区等公共交通资源匮乏的区域；提高铁路出行的可靠性、舒适度和吸引力，让铁路成为长途旅行的首选出行方式。
3. 住房支撑与就业岗位增长
伦敦提出了“良性增长”的城市发展总目标，至2041年，每年预估提供新增就业岗位4.9万个，每年计划新增住房供应6.6万套。交通运输是支撑住房供应和就业岗位增加的决定性因素。可持续的良性增长需遵循公共交通可达、高密度混合使用开发、绿色低碳出行、无车或少车场所营造、高效的货运服务等交通原则，以实现交通系统与居住就业的高度匹配。在中央活动区、城镇中心和机遇区等主要增长节点，通过降低机动交通的主导地位，减少不必要的机动车出行，提高步行、自行车基础设施网络的建设，实现不同绿色出行方式之间的高效换乘。
公共交通设施优化使就业岗位的可达性得到提升
来源：《伦敦市长交通战略》
面向实施的4项行动计划
2018至2019年期间，伦敦陆续发布了《步行行动计划》《零愿景行动计划》《骑行行动计划》《货运服务行动计划》。这4项行动计划作为《伦敦市长交通战略》的附件，为战略目标的实现提供全面的政策支撑，强化战略的政策传导。
4项行动计划
来源：tfl.gov.uk
1. 步行行动计划（2018年7月）
伦敦希望成为全球最适合步行的城市，让步行成为所有短途出行中最便捷、最令人愉快的、最具吸引力的出行方式。该行动计划旨在鼓励更多的人选择步行、提升步行体验、减少汽车依赖性。在“2041年80%”总目标下，设立了2个分目标：至2024年，日均步行规模提高至750万人次（2017年640万人次）；步行上小学比重提高至57%（2017年53%）。
该计划重点关注四大行动领域。在数量上，扩大步行空间的规模，通过建造和管理提供更多的步行道。具体行动包括改造街道景观，启动宜居社区计划，创新交通信号灯控制技术改善交叉口行人步行体验，街道限时交通管控。
在质量上，优化步行空间的品质，提出为步行而规划设计。具体行动包括在设计阶段应用健康街道方法，发布街道设计导则，加强数据监测、验证、展示和共享。
在体系上，将步行与公共交通进行充分整合。具体行动包括关注公交枢纽地区公共空间步行环境品质和步行路径可达性的提升；大量步行发生在公共交通枢纽地区，通常作为公交出行旅程中的一部分；扩大公交网络，改善公交出行体验，对步行水平的提高有正向影响。
在组织上，引领步行文化变革。具体行动包括提倡“走路去上学”，设立上学街道（限时禁止机动通行）；通过社区、app等线上线下的方式组织步行竞赛、无车日等庆典活动。
伦敦人行道拥挤水平
来源:《步行行动计划》
之后又陆续发布了《街道景观导则》和《步行规划工具包》，为项目全生命周期的不同阶段提供服务。前者主要应用于可行性分析、概念设计、详细设计和完工后的监测，通过列举丰富的街道改造实践案例，为创造高品质的街道公共空间提供切实可行的原理与方法。后者主要应用于战略定义、前期决策和立项概要，提出高质量步行环境的7个设计原则安全、包容、舒适、可达、清晰可读、连接成网、有吸引力，集合多种规划设计工具、步行分析技术和地图绘制手法。
2. 零愿景行动计划(2018年7月)
“零愿景”，即交通事故死亡重伤人数为0。2016年伦敦因道路交通事故伤亡人数超过3万，其中死亡重伤人数占比为8%（116人死亡、2385人重伤）。在这两千余人中，步行和骑行者占比超过一半。伦敦市长提出，至2041年，道路交通事故死亡重伤人数为0。该行动计划旨在建设适宜步行和骑行的安全街道，从源头消除危险。通过降低机动交通的主导地位，减少危险和伤亡，让市民有充分的安全感，从而更愿意将出行方式从机动出行转为绿色出行，由此推动机动交通主导地位的进一步弱化，形成一个良性循环。
该计划重点关注五大行动领域。一是设定安全速度。行车速度是影响交通事故严重性的重要因素。同等环境下，30英里/小时车速造成的交通事故死亡概率是20英里/小时车速的5倍。伦敦市中心越来越多的公路干道限速设定为20英里/小时,包括拥堵收费区内所有的公路。例如，海德公园东侧的著名公路park lane，限速从40英里/小时降低至20英里/小时，同时在夜间开设一条有隔离的自行车专用道，让骑行更加轻松、安全。
不同车速可能造成的交通事故死亡概率比较
来源：《零愿景行动计划》
二是让街道更安全。重点关注交叉口的改造，通过“安全交叉口”计划，确认交叉口区域拥有更好的可视性。统计显示，伦敦76%的交通事故发生在交叉口，造成步行、骑行或摩托车一方死亡重伤的交通事故73%发生在交叉口，造成骑行死亡重伤的交通事故24%发生于机动车转弯经过骑行道的情况。另外，还通过完善在线工具的开发，可以让市民更便捷地报告道路存在的缺陷与风险。
三是让机动车更安全，降低机动车可能造成的危险。具体行动包括在所有公交车上应用世界领先的限速技术；引入高等级的镜面技术和侧面转弯保护设施，提高载重货车的安全标准；规范出租车和其他工作车辆的操作标准。
四是安全出行，规范市民的交通出行行为。公安数据显示，引发交通事故的原因有93%来自不规范的出行，如不适宜的速度、危险的炫技、注意力分散、酒驾和药驾、不合规的车辆和司机等。
五是总结交通事故经验，提高对受害者的司法正义与关怀。通过详实的事故现场调查，分析理解事故发生的原因，提出可能的预防方法。将事故信息公开透明化，鼓励对屡次违规者施行禁驾。
3. 骑行行动计划(2018年12月)
伦敦希望成为最适宜骑行的大城市。该行动计划旨在创造一个人人骑行的环境。计划提出至2024年，日均骑行规模提高至130万次（2017年70万次），伦敦骑行网络400米覆盖率提高至28%（2017年8.8%）。至2020年，已建成和建设中的骑行道长度总计162公里，约是2016年的3倍。
该计划重点关注三大行动领域。首先，建设更多的骑行道，改善街道的骑行环境。调查显示有71%的伦敦市民由于交通拥挤和较差的道路条件而放弃骑行，所以改善骑行基础设施是关键。具体行动包括新建450公里高质量区域骑行道连通整个伦敦市域；提供资金改善社区骑行环境；更新《伦敦骑行设计标准》；联合各级政府和本地企业确保建设过程中对市民的干扰降至最低。
其次，运用数字化新技术让骑车逛街更安全便捷。具体行动包括建设全球首个骑行基础设施数据库，提高数字化应用的质量和准确度；与科技企业合作，开发新的行程规划线上工具；实施《自行车停车战略》，增设自行车停放点，优化停放设施的空间布局；与公安系统、自行车行业相关企业合作，普及自行车标识和注册，对自行车盗窃采取行动；推广共享自行车平台。
最后，鼓励全民骑行。具体行动包括提供年度社区补助金，鼓励市民主动出行；增设骑行培训学校，为成人、儿童和家庭提供定制化的骑行培训服务；组织无车日、骑行比赛等各类庆典活动，激励市民体验骑行，尝试新的骑行路线；通过更有效的执法和机动车行车安全管控，创造更安全的骑行交通环境。
伦敦骑行网络路线规划
来源：《骑行行动计划》
伦敦缺少自行车停放设施的站点分布情况
来源：《自行车停放实施规划》
4. 货运服务行动计划(2019年3月)
伦敦交通运输领域约23%的碳排放和33%的氮氧化物来自货运车辆。在1993―2017年期间，伦敦货运服务车辆的年度里程增长了39%，未来还将稳步上升。该行动计划旨在确保以安全、清洁、高效的方式提供货运服务。
一方面，调整能源使用结构，从源头上减少货运服务的碳排放量。一是鼓励使用超低排放运输方式，如新能源汽车、自行车。通过政企合作进行为期30个月的商用电动货车试验，初步结果显示电动货车的运行成本比柴油货车低50%，而零尾气排放和少量颗粒物排放还能带来显著的环境正效益；在社区层面，鼓励使用货运自行车运输货物。二是完善电动汽车基础设施。在工业物流仓储场地上提供氢燃料补给站和电动汽车快充服务点，支持2050年“无碳出行”。三是收取超标排放费。在伦敦市域范围内，超过规定排放标准的货车每天需缴纳高达100―300英镑的超标排放费，排放标准的设定未来将愈加严格。
另一方面，提高货运服务效率，通过缩短货运里程数减少碳排放总量。一是通过运用数字化技术，采用更智能的运输方法。运用综合运输算法，减少货运流量。二是鼓励公路运输转向水路和铁路运输。充分利用泰晤士河水路资源，保护码头，通过多方合作运营，推进水路货运。发展铁路轻型和散货货运，推进全国铁路货运计划。
具体实施政策
1. 设立超低排放区
在区域层面，提出全球首个“超低排放区”特殊政策区，设立全时段管控区域，对进入该区域的高排放车辆征收费用，管控范围与拥堵收费区一致。按照管控要求，驾驶一辆超过排放标准的小汽车，在一天内进出管控区域，除了缴纳15英镑拥堵费之外，还需缴纳12.5英镑排放费。若超过规定的缴纳期限，将面临数十倍的高额罚款。收缴费用主要用于自行车道、公交和地铁的改善。
该政策自2019年4月正式实施至今，已初具成效。在管控区域内，道路二氧化氮排放量减少了44%，二氧化碳排放量减少了6%。符合排放标准的车辆占比从2017年的39%提高到80%以上。2021年10月起，超低排放区将进一步扩大至南北环路，覆盖内伦敦大部分区域，约占伦敦市域面积的四分之一。
超低排放区管控范围扩大
来源：tfl.gov.uk
在现行管控区域外，通过设立“超低排放街道”进行局部路段的机动车出行限时管控。例如，在邻近拥堵收费区的shoreditch地区，选取满足一定条件的支路，在7:00―10:00、16:00―19:00时段禁止超过排放标准的车辆通行，对于本地居民和就业者则需要通过特别申请才能通行。被选取的路段具有4个特征，包括高污染地区、行人和骑行者的重要通勤路段、机动车出行易发生冲突、机动车数量引发本地居民和就业者的关注。
超低排放街道管控图示
来源:zeroemissionsnetwork.com
2. 开展主动出行评估
在项目开发层面，运用行政审批权要求开发建设引导空间环境向健康街道指标优化的方向推进。所有区域性开发项目的交通影响评估必须引入健康街道方法，开展主动出行评估。主要包括以下几个步骤。
(1)确定主动出行区范围，即项目选址周边20分钟骑行可达的范围。在主动出行区范围内，标记典型节点，如城镇中心、骑行网络、交通站点、公园绿地、学校、医院、教堂等。
(2)选出优先级别高的关键节点,如城镇中心、交通站点。围绕每个关键节点，确定更小尺度的主动出行社区范围。标记项目选址与关键节点之间的步行和骑行的关键路径。找出路径上存在安全问题的空间，运用健康街道方法评估并提出改造建议。
(3)针对每个关键节点的主动出行社区，进行实地调研，拍摄关键路径的实景照片，重点评估街道密度、公共交通和绿化空间等特征，以及这些特征对绿色出行的影响。
评估所涉及的区域性开发项目主要包括三类。第一类是大规模开发项目，如供应住宅套数超过150套的项目，用地面积超过设定规模的项目(金融城内10公顷，市中心内地区2公顷，市中心外1.5公顷)，新建建筑高度超过设定值的项目(邻近泰晤士河地区25米，金融城内150米，金融城外30米)，既有建筑改造高度超过设定值的项目(高度增加15米，改造后高度超过新建建筑高度设定值)。
第二类是重大基础设施开发项目，如用地面积超过10公顷的采矿项目，吞吐量或用地面积超过一定规模的废弃物处理项目(危险废弃物5千吨，一般废弃物5万吨，用地面积1公顷)，增设飞机跑道、航站楼、火车站、地铁站、电缆车、公交车站、跨泰晤士河通道等交通设施项目。
第三类是可能影响战略性政策的开发项目，如造成住宅套数减少超过200套或居住用地减少超过4公顷，用地面积超过4公顷的商业、工业仓储用地改变用地性质，用地面积超过2公顷的运动场改变用地性质，在绿带或都市开敞用地建造占地超过1000平方米的建筑，供应停车位超过200个的非居住属性用地，与法定发展规划条款相违背的特殊项目。
3. 打造净零排放区
在社区层面，提出要打造“净零排放区”。2021年3月，伦敦市政府发布《未来社区2030》政府拨款项目，向区级政府、社区团体和第三方组织机构等多元主体公开征集申请，挑选2―4个社区支持其加速变革以实现碳排减量、空气清洁、绿地提升、废弃物减少等多个环境目标。第一阶段拨款金额达300万英镑，完成期限设定在2023年3月；第二阶段拨款金额达450万英镑，完成期限设定在2024年3月。
改善空气质量并打造“净零排放区”是该项目关注的5个关键主题之一，这与市民健康、碳排承诺息息相关。实施途径主要包括通过减少交通排放量，引导主动出行方式，改善自然环境的质量、功能、多样性和可达性，从而提升社区韧性，适应气候变化带来的影响。同时，支持社区进行步行、骑行、跑步等主动出行的技能培训以取代机动车出行，创造新的就业岗位以实现净零碳的本地物流服务，在社区层面形成低碳循环新经济。“净零排放区”的实施效果需要通过空气污染、温室气体排放减量等直接指标，以及机动出行里程数减量、绿色经济相关就业岗位或技能培训等替代性指标进行量化验证。
社区街景良好的主动出行氛围
来源：《未来社区2030》;london.gov.uk
在此之前，一些社区已通过引入“低排放社区”计划开展了一系列行动。该计划历时三年，由市交通局主导，联合市政府和区政府，在市中心、城镇中心、城市边缘区和郊区分别挑选了一些样本社区进行实践。总拨款金额达1300万英镑，其中700万英镑来自市长空气质量基金，其他资金来自区政府和企业。行动主要包括鼓励使用电动汽车，增加电动汽车充电设施，划示低排放货运区域，减少机动车停车位，增加自行车停车位，举办无车日活动，设置禁止车辆通行而任由儿童玩耍的街道，提供微型公园(指街边停车位上临时建立的小公园)或口袋公园等。这些行动为共同创造“净零排放区”奠定了基础。
行动成效
伦敦交通出行年度报告最新统计结果显示，2019年有42%的伦敦市民日均主动出行时间达到20分钟，较上一年度提高3%；步行、骑行和公交出行比重为63.2%,较上一年度提高0.2%。2020年受疫情影响，全市日均出行规模从2700万次（2019年）骤减至1990万次（2020年第3季度）。市民出行方式也受到巨大影响，严格的“禁足”状态使乘坐公共交通的人数大幅下降。步行、骑行和公交出行比重降低至54.9%（2020年第3季度）。但值得注意的是，步行和骑行比重从27.4%（2019年）增长至37.3%（2020年第3季度），其中2020年第2季度达到了历史最高值（46.4%），超过同期私人交通出行占比（45.4%）。
从战略指引、行动计划到实施落地，伦敦通过不同层级政策文件的弹性指引和刚性管控，将绿色低碳的出行理念渗入城市交通规划的各个环节，从而为理念的有效传导和实践提供保障。向净零碳城市迈进，不仅是一座城市应对气候变化的承诺，还与每个人的生命健康紧密相连。净零碳目标的实现还有很长一段艰难的路要走，需要凝聚每个人的力量，在日常生活中做出改变，从今天开始，从选择一种绿色低碳的出行方式开始。
参考文献
1 the london plan, 2021
2 mayor’s transport strategy, 2018
3 walking action plan: making london the world’s most walkable city, 2018
4 cycling action plan: making london the world’s best big city for cycling, 2018
5 vision zero action plan:taking forward the mayor'stransport strategy, 2018
6 freight and servicing action plan: making london’s streets safer,cleaner and more efficient, 2019
7 cycle parking implementation plan, 2019
8 future neighbourhoods 2030: application and funding guidance, 20219 travel in london, 2020
（来源：发展研究中心；作者：梁英竹）
上观号作者：上海规划资源