应对气候变化是伦敦城市发展长期关注的重要议题，也是伦敦城市总体规划的核心目标之一。同时,在全球“碳中和”行动的背景下，规划如何应对气候变化、落实气候行动成为伦敦亟待回答的问题。2021年3月，《大伦敦规划2021》（the london plan 2021）通过大伦敦地区议会审议并正式发布。作为伦敦法定的战略性空间规划和伦敦市长重要的施政纲领，新版伦敦规划提出了一系列应对气候变化的相关政策，并在实施和监测层面进行了补充和衔接，对伦敦气候目标的实现形成了强有力的保障。
雄心:伦敦的气候挑战和气候目标
伦敦位于英格兰东南部的平原上，泰晤士河贯穿其中，其地理位置决定了它容易受气候变化的负面影响。作为一个仍在增长中的全球城市，气候变化增加了伦敦在住房、基础设施、环境等各方面的挑战和压力。伦敦的平均气温正在逐年攀升，增加了建筑物的过热风险；同时，洪水、干旱和高温威胁着伦敦的城市安全。
伦敦夜间平均温度分布
来源:《伦敦环境战略》
2015年，英国和其他178个国家共同签署了《巴黎协定》，目的是将全球平均气温比工业化前水平的上升幅度控制在1.5°c之下。如果超过1.5°c，气候变化的风险将会影响人类的生存安全。2018年，伦敦市长发布了《伦敦环境战略》，这是全球第一个符合《巴黎协定》最高目标的战略文件，其中提出了“减缓气候变化”和“适应气候变化”两个方面的目标和举措。减缓气候变化的行动路径是打造零碳城市，伦敦提出要在2050年实现零碳城市的目标。2015年，伦敦的碳排放量约为34mtco2e，其中36%来自于家庭，40%来自于工作场所，24%产生于交通。若按照现有的减排政策，到2050年仅能完成零碳目标的35%，而剩下的减碳目标则要通过实施新政、加强现有政策才能实现。适应气候变化的目标是使伦敦具备应对气候变化长期影响的韧性，主要举措是推动各部门提高基础设施的韧性、改善河道和水质等。
《伦敦环境战略》提出的气候目标展现了伦敦应对气候变化的雄心和责任心。在这一背景下，伦敦其他发展战略相继响应市长提出的气候行动计划和零碳城市目标，而作为纲领性市长战略的《大伦敦规划2021》则在空间规划的领域全面落实回应了伦敦气候目标。
伦敦2015年碳排放结构
来源：《伦敦环境战略》
蓝图:应对气候变化的《大伦敦规划2021》
《大伦敦规划》(the london plan)是由伦敦市长依法组织编制并公布的战略性空间规划。在上版《大伦敦规划2016（修编）》之后，最新版的《大伦敦规划2021》于2021年3月2日正式发布。新版规划是解决伦敦目前面临的重大问题的关键，其中之一就是气候危机。
应对气候变化的规划框架体系
大伦敦地区的空间规划实践有着完整的框架体系。在应对气候变化的命题上，这一体系也发挥着至关重要的作用。首先，《大伦敦规划》作为伦敦法定的总体规划，衔接了包括《伦敦环境战略》在内的其他市长战略。规划将2050年实现零碳城市的目标融入城市发展愿景中，并在此基础上提出了包括大伦敦地区交通、环境、经济发展、住房、文化、健康、基础设施在内的多个领域的策略和政策。
大伦敦地区拥有完善的规划实施体系，为应对气候变化供了实施层面的保障：一是通过补充规划导则（spg：supplementary planning guidance）对《大伦敦规划》中一些重要的条文进行补充解释，细化指导落实其中提出的相应政策；二是以年度监测报告（amr：annual monitoring report）的形式反馈规划实施效果，通过动态监测保证《大伦敦规划》及下位地方规划的实施效果，并根据报告结果对规划进行动态修订。
伦敦的规划框架体系
来源：笔者自绘
应对气候变化的规划内容
《大伦敦规划2021》提出了“良好增长”（good growth）的发展愿景。围绕这一愿景，提出了六个发展总目标，其中之一为“提高城市的效率和韧性”。在这一目标下，为应对气候变化又提出了两个分目标：一是提高能源使用效率，支持低碳循环经济，使伦敦2050年成为零碳城市；二是对建筑和基础设施进行适应气候变化的设计，减少自然灾害的影响，减轻城市热岛效应。
基于以上目标，伦敦规划提出了数条应对气候变化的发展政策。这些政策分别出现在“绿色基础设施和自然环境”与“可持续基础设施”章节中。
从应对气候变化的不同角度来看，这些政策可以分为三个层面：减缓气候变化、适应气候变化和发展循环经济。
1）减缓气候变化：
政策si2 | 最小化温室气体排放：未来主要的开发项目应该是零碳的,这意味着要在运营过程中减少温室气体的排放，并根据不同能源等级制度最大限度地减少年度和峰值能源需求。大型开发项目的就地减排量至少要比《建筑条例》规定的多35%。通过提高能效的措施，住宅开发的减排量应比《建筑条例》规定的多10%，非住宅开发应达到15%。报批市长的规划应通过全生命周期碳评估来计算整个生命周期的碳排放量，并展示为减少生命周期碳排放量所采取的行动。大型开发项目必须监测和报告能源绩效，例如展示能源证书，并通过在线网站向市长报告至少五年，使政府法律顾问能够确认并报告伦敦新开发项目的运营绩效。
政策si3 | 能源基础设施：政府和开发商应在早期阶段进行干预，预测未来能源基础设施需求，为大型开发项目制定能源总体规划,确定最有效的能源供应选择。规划划定的热网优先区域(heat network priority areas)内的重大开发项目应设置公用低温供热系统，如零排放能源或本地二级热源。
规划热网优先区域
来源：《大伦敦规划2021》
2）适应气候变化：
政策g2 | 伦敦绿带：伦敦绿带中存在一些废弃的场地，可以通过再利用对生物多样性、防洪和气候适应性做出积极贡献。市长将与各区和其他战略伙伴合作，加强对绿化带的利用，并以适合伦敦绿带开发的方式提高这些地区的品质。
政策g5 | 城市绿化：主要的开发项目申请应对伦敦的城市绿化有所贡献，包括将城市绿化作为建筑和场地设计的基本要素。各区应设定城市绿化因子（ugf）来识别新的开发项目中是否有足够的城市绿化。
政策si4 | 热危机管理：开发方案应通过设计、布局、朝向、材料使用和绿色基础设施的融合，尽量减少城市热岛效应。重大项目应制定能源策略，证明方案能够降低内部过度供暖或制冷的潜在威胁。例如，通过增加能源使用效率的设计减少建筑内部供暖需求，通过绿色基础设施和新材料的使用减少供暖需求等。
政策si5 | 供水基础设施：保护和节约水资源的供应，以可持续的方式保障使用需求；新开发设计的住宅中，制定了每人每日的自来水消费量达到105升以下的目标；支持《水资源管理计划》所选的供水基础设施开发项目。
政策si12 | 洪水风险管理：用可持续的和符合成本效益的方式尽量减少洪水风险；规划决策遵循依据为nppf（国家规划政策框架）中的洪涝风险相关技术指南、《泰晤士河口2100计划》《流域洪水管理计划》；各区识别洪水风险存在的特定场所，制定降低风险的行动计划和政策途径。
政策si13 | 可持续的排水：力求实现绿地径流率目标，并确保地表水径流的管控尽可能接近源头，排水系统设计兼顾生物多样性和舒适性；各区按照《洪水和水资源管理法案2010》，识别地表水管理问题，制定减少风险的措施和政策。
3）发展循环经济：
政策si7 | 减少废弃物和支持循环经济：保护资源，减少废弃物，增强建设过程中对材料的再利用。通过提升循环经济的产出，塑造一个零废弃物城市。到2030年，达到或超过城市废弃物循环再造65%的目标。报批的规划需要体现循环经济的成果，并以净零废弃物为目标，提交一份循环经济声明。
通过上述三个层面的政策，《大伦敦规划2021》对伦敦面临的气候问题做出了回应，衔接了2050年“零碳伦敦”的目标，对城市的低碳和韧性发展提出了相应的政策手段。值得注意的是，本版总规还提出了“最小化温室气体排放”和“发展循环经济”的新要求，并将规划建设项目的减碳行动作为城市减碳的核心突破点。
增效:应对气候变化的补充规划导则
为了指导和支撑《大伦敦规划》中相关政策的实施落地，市政府还发布了一系列补充规划导则，提供如何实施该项规划政策的补充信息。补充规划导则会随着规划的进展不断更新替换。
在《大伦敦规划2021》中，有两项重点应对气候变化的政策提出了特别的要求：在规划报批环节加入了应对气候变化相关的要求。si2最小化温室气体排放政策提出报批规划需进行全生命周期碳评估，基于此发布了《全生命周期碳评估导则》（whole life-cycle carbon assessments guidance）；同条政策还提出大型开发项目必须监测和报告能源绩效，基于此发布了《“可见”能源监测导则》('be seen' energy monitoring guidance)。si7减少废弃物和支持循环经济政策提出报批规划应提交循环经济声明，基于此发布了《循环经济声明导则》（circular economy statement guidance）。这三项导则针对的对象都是规划开发项目，尤其是建筑物，这也从侧面凸显了伦敦城市规划在减碳层面的主要抓手。
全生命周期碳评估导则
“全生命周期碳评估”要求评估建筑物在整个生命周期 （包括拆除和处置）中建造和使用所产生的碳排放，包含原材料提取、建筑材料的制造和运输、建设和维护过程、修理和更换、拆除和最终材料处置。申请报批的规划项目必须准确地计算建筑物的全过程碳排放，真实描绘建筑物对环境的碳影响，并在评估中说明采用何种办法减少碳排放量。通过这项评估，能够确保开发者考虑建筑环境的碳排放，并鼓励他们采用各种减少建筑碳排放的手段，这对于实现“零碳城市”目标是十分必要的。
导则将一个典型项目的生命周期划分为四个阶段，并将其描述为生命周期模块：模块a1-a5是产品采购和建造阶段；模块b1-b7是使用阶段；模块c1-c4是生命周期结束；模块d是系统边界之外的收益。全生命周期碳评估需要涵盖abcd的所有内容，项目申报信息需要对每个模块的碳排放进行详细展示。
预申请阶段需要声明的减排原则和相应模块
来源：《全生命周期碳评估导则》
导则还规定了递交全生命周期碳评估的时间，需要在整个项目申请过程中提交三次，分别是预申请、规划申请提交和施工后（移交建筑物之前）阶段。在预申请阶段，开发商需要填写政府制定的表格，确认采用哪些低碳减排开发的原则，以及这些原则如何影响设计。规划申请阶段需要递交项目每个生命周期模块预计的碳排放量清单，以及为减少碳排采取的措施，导则还提供了这一阶段用于碳评估的软件工具。施工后阶段需要相关责任人提交项目过程中的减碳证据，包括能源使用记录、材料交付记录等。
全生命周期碳评估的四个阶段
来源：《全生命周期碳评估导则》
“可见”能源监测导则
零碳建筑是伦敦实现零碳城市的关键环节之一。为了真正实现零碳建筑，需要对建筑的实际运营能源性能有更好的了解。尽管建筑能效证书给出了建筑物的理论能效指标，但理论值和实际值仍存在着性能差距。为了弥补这一差距，伦敦要求主要开发项目至少五年在“可见”监视门户网站报告实际运营能源绩效，使所有相关方更好地了解建筑的能源绩效，并为降低建筑碳排提供依据。报告中部分必要的内容将会由相关法律条例规定必须提交。
《“可见”能源监测导则》适用于新开发项目在规划、设计、施工、交付和运营过程中的所有相关方，包括规划申请人、设计师、开发商、施工单位、建筑物业主、运营商和政府等。监测分为规划阶段、竣工阶段和使用阶段，不同的责任人要在不同阶段提供相应的“可见”能源数据报告。《导则》对各个阶段需要监测的指标都进行了规定，其中住宅和非住宅建筑的监测指标也有所不同。总体来说，监测的能源绩效指标主要有以下几类：一是背景数据，包括开发项目的建筑位置、类型等基本信息；二是建筑能耗，包括每个单体建筑的能源和燃料消耗情况；三是再生能源，即项目中所有可再生能源的使用情况；四是储能设备，即项目中储能设备的数据；五是设备参数，指项目中能源中心供热和制冷设备性能有关的参数，包括能源中心的能源输入和输出、供热和制冷设备的能源使用以及能源网络效率数据；六是碳排放量，根据《能源评估指南》中规定的碳排放因子，在规划阶段报告开发项目的预估碳排放量。
建筑领域的循环经济结构
来源：《大伦敦规划2021》
循环经济声明导则
《循环经济声明导则》旨在说明在所有的开发建设项目中如何将循环经济措施纳入设计、施工和运营的各个方面。通过递交《循环经济声明》，敦促项目相关方能更多地采取“闭合”建筑环境中物质循环的策略，节约资源、提高效率，可持续地进行设计和管理，将循环经济的理念应用于建筑环境。
开发项目提交的《循环经济声明》材料内容必须说明:
•如何重复利用、回收拆除和修复工程产生的所有物资;•如何通过设计和施工安排削减对原料的需求，并使建筑材料、部件和产品在它们的使用寿命完结时能够被拆解和再利用;
•如何在建设现场最大程度地管理废弃物;
•项目为支持回收和再利用所准备的适当的、方便使用的存储和收集系统;
•该项目预计将产生多少废弃物，以及如何、在哪里对这些废弃物按照废弃物等级进行管理;
•如何监控和通报工作表现。
《导则》要求开发项目在三个阶段均需提交循环经济声明：预申请阶段提交《循环经济声明草案》，着重论述项目采用循环经济的战略方法；申请阶段提交详细的《循环经济声明》，重点说明如何通过详细设计实现循环经济；规划后/情况更新阶段提交更新材料，说明前两份声明的目标和承诺的进度。导则中对各个阶段的声明材料内容都有十分详尽的要求和示例。
保障:应对气候变化的规划内容实施监测
《大伦敦规划》中会提出一系列关键绩效指标（kpi），作为规划落实的重要抓手。为了对规划内容的实施进行考核评估，自2005年以来，伦敦市政府每年会发布伦敦规划的《年度监测报告》（amr），其中会对伦敦规划中提出的kpi进行逐一监测。《年度监测报告》是评估伦敦规划及其政策有效性最重要的文件。
年度监测报告中与应对气候变化有关的kpi监测
来源：整理自《第16次年度监测报告》
2021年3月，伦敦市政府发布了最新的《第16次年度监测报告》，评估了2018―2019年度伦敦规划的实施情况。报告中监测的规划文件为《大伦敦规划2016（修编）》，是编制报告时的最新版规划，监测了规划提出的所有24项kpi，其中与应对气候变化有关的共有7项。各项指标的监测均有详细的数据表格展示，本文对其进行归纳如上表所示。
通过对关键指标的监测，伦敦规划在应对气候变化方面的规划落实情况被清晰地展现出来。可以看出，规划中的相关内容有些已经得到了落实，有些则并未完成规划的目标。根据监测报告的结论，规划可以持续进行动态修正和改进。
在全球气候变化挑战和“碳中和、碳达峰”的目标背景下，如何将气候变化目标融入空间规划是我们目前面临的重要课题。伦敦作为在气候行动方面走在前列的全球城市，其城市规划体系为应对气候变化，在规划编制、审批许可、实施监测等各方面都已经有了一定的探索。这些经验为上海未来规划领域应对气候变化提供了一个具有借鉴意义的范本。
注：《大伦敦规划2021》中的“政策si”是“可持续基础设施sustainable infrastructure”的简写；“政策g”是“绿色基础设施和自然环境green infrastructure and natural environment”的简写。
参考文献
1 london environment strategy, 2018
2 zero carbon london: a 1.5°c compatible plan, 2018
3 the london plan 2021, 2021
4 the london plan 2016, 2016
5 whole life-cycle carbon assessments guidance (consultation draft), 2020
6 'be seen' energy monitoring guidance(consultation draft), 2020
7 circular economy statement guidance(consultation draft), 2020
8 london plan annual monitoring report 16 (2018/19),2021
（供稿：市规划院；作者：谢湘雅 发展研究中心）
上观号作者：上海规划资源