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规划缘起作为上海郊区进行空间组织、促进资源配置的基本单元，跨界城镇圈的核心要求在于推动近沪地区一体化发展，加强城镇圈内功能衔接、交通对接、环境共治、设施共商和机制协调。枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈位于沪浙交界地区，范围上涉及金山区枫泾镇、松江区新浜镇、嘉善县城、嘉善县姚庄镇、嘉善县大云镇和平湖市新埭镇，简称松金嘉平城镇圈。该城镇圈总面积464平方公里，人口61万，近似于一个中等城市的规模，人缘相亲、文化相近，是江南水乡田园地区的重要代表，素有“吴根越角”之称，历史上的枫泾镇更是由嘉兴和松江南北共治。
// 图1 枫泾镇古地图
// 图2 松金嘉平城镇圈行政范围图
自改革开放至二十一世纪初，沪浙两地企业间自发合作，联动协作初步萌芽。嘉兴的乡镇企业聘请了很多来自上海的“星期日工程师”、“退休工程师”，帮助企业解决生产过程中的技术和管理难题；同时，上海的一些国有企业也主动与嘉兴的中小企业开展联营合作，提供信息、技术、资金、管理和营销服务。2010年，嘉兴市把接轨上海提升为“与沪杭同城”战略，作为“十二五”规划的首位战略。2016年，上海市松江区提出，沿g60高速公路构建产城融合的科创走廊，并得到浙江省杭州市和嘉兴市的积极响应。2017年，松江区与杭州市、嘉兴市签订《沪嘉杭g60科创走廊建设战略合作协议》，合作建设沪嘉杭g60科创走廊， g60走廊沿线地区一体化发展加速。虽然城镇圈内各镇之间已经自发开展联系与协作，但在道路交通衔接、传统文化空间融合、生态廊道延续、体制机制对接等问题上还未能全面达成共识，需要通过跨界城镇圈规划进行进一步协同。
02城镇圈特征及协同问题
1. 城镇圈特征 1）科创要素初现的创新城镇圈
作为g60科创走廊沿线地区，松金嘉平城镇圈内各个镇对科技创新的重视和投入程度较高，已经建成一批高水平的科创平台。城镇圈范围内有1个国家级众创平台——上海临港·枫泾科创小镇众创平台以及2个国家级孵化器。沪浙之间的创新协作也初步显现，由枫泾镇与新埭镇共建的张江长三角科技园是g60科创走廊沿线重要的科创平台之一。由枫泾科创小镇举办、嘉善合作参与的“农创”路演已经形成常态化，推动多项农业创新成果落地转化。
2）文化要素集聚的魅力城镇圈
松金嘉平地区作为江南水乡文化的重要代表，自唐末以来，浸染吴越文化1000年。嘉善是历史上江浙地区重要的粮仓；枫泾古镇作为明末清初江南四大名镇之一，有“三步两座桥,一望十条港”之称；新埭古镇是浙江省历史文化名镇。深厚的历史底蕴也催生了以金山农民画、石库门酒文化、吴镇书画为代表的民间文化，近年来还出现了大云巧克力甜蜜小镇、平湖邮购小镇等新兴魅力文化空间。
3）生态田园的美丽城镇圈
松金嘉平城镇圈也是典型的现代农业田园地区，现状耕地超过300平方公里，占全部用地的65%。姚庄镇更是有“中国蘑菇之乡”、“浙江省黄桃之乡”等美誉。凭借着丰富的农业资源和良好的生态本底，城镇圈内形成了以新浜杜丹邨乡野公园、姚庄现代农业园、大云科技农业园等为主的农业观光休闲空间。
2.协同问题 1）道路交通缺衔接
松金嘉平城镇圈内各镇交往密切、联系紧密，但在交通联系上存在多条跨界断头路，这些断头路之间断裂的间距大多仅为1-2公里，因跨界衔接的问题始终难以连通。此外，还有多条道路存在跨省两侧断面、宽度不一致的问题。
// 图3 新浜镇、枫泾镇、新埭镇间断头路分布图
2）传统文化空间难融合
枫泾古镇历史上一直分属于沪浙两个行政区划进行管理。枫泾和嘉善双方希望恢复古镇全域，作为一个整体来保护和开发。但目前北镇历史风貌保存较好，南镇的工业、居住、商业功能则较为混杂。
3）生态廊道难延续
《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称“上海2035”）确定的区域生态廊道与浙江方向的衔接和延续还存在一定难度。由于姚庄工业园和嘉善经开区的连绵发展，枫泾-嘉善北生态廊道已被逐渐蚕食。同时，南部生态走廊穿越新埭镇区，需要进一步协调。
// 图4 上位规划生态走廊在城镇圈延续情况示意图
03规划过程
在此背景下，经过上海、浙江两地政府的共同协商，根据“上海2035”提出的枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈作为协同规划开展的空间单元，上海市规划和自然资源局牵头委托中规院上海分院编制《枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈区域协同规划》，浙江省嘉兴市人民政府、上海市松江区人民政府和上海市金山区人民政府共同配合开展规划的研究编制工作。
1. 技术思路：共识倡议+重点协商
基于各类跨界协同规划的经验以及本地的实际需求，规划确定以“凝聚共识的倡议式规划、有限重点的协商式规划”为导向的技术思路。作为沪浙两地共同组织、共同编制、共同审批、共同实施的协同规划，统一发展目标，寻找各个城镇的最大公约数是规划的首要任务。规划提出“智慧引领的科创城镇圈、水乡气质的魅力小镇群”作为发展定位，凝聚城镇圈的发展共识，改变各有想法、各自为政的现状。而作为非法定的协商式规划，本次规划不为各镇做面面俱到的规划安排。而是以规划作为协商平台，只聚焦各镇之间的核心矛盾和协同重点，对各镇提出协同策略和指引。
2. 协同内容
通过对于松金嘉平城镇圈的现状梳理，明晰了城镇圈科创集聚、水乡文化、生态田园三大特征。围绕共识目标，重点聚焦“公服设施质量低、道路交通缺衔接、生态廊道难延续、体制机制难对接、产业发展低小散”等问题，规划在生态、设施、交通、旅游、产业、规模等六个方面提出了协同策略。
1）生态环境共保
共建城镇圈跨界生态绿心。以嘉善、枫泾、新埭核心生态绿地为基础，共同建设41平方公里的生态绿核，其中枫泾25平方公里、大云10平方公里、新埭6平方公里，保证基本农田占比65%以上，形成生态共建共保的重要空间载体。
共保城镇圈跨界生态廊道。延续“上海2035”中明确的生态廊道，连接嘉善、平湖生态走廊，共形成5条跨区域生态廊道。严控生态廊道内的建设活动，在上海两镇内落实 “建设用地占比11%以下，森林覆盖率50%以上”的要求。在嘉善和新埭范围内，则在保障生态走廊的贯通和生态功能下推广这一要求。为保障生态廊道的贯通，在重点生态廊道内有序腾退工业用地。
// 图5 沪浙生态廊道拼合图
// 图6 城镇圈生态协同图
2）交通系统互联
衔接区域轨道交通。优化利用沪杭普铁，落实上海城际轨道南枫线，作为联系城镇圈与上海的区域通道。预留嘉兴轨道交通接入枫泾站、平湖市域轨道接入金山北站的通道和条件。加强轨道交通站点的换乘接驳能力，城镇圈各镇共同开通一条brt环线。
打通跨界断头路。连接城镇圈内部道路，打通5条跨省界断头路，加强城镇圈的南北向联系。提升3条道路等级，进一步加强东西向交通联系能力。
链接沪杭跨界绿道。规划响应嘉兴的倡议，连接浙江省级绿道2号线和沪杭绿道，建设贯穿沪杭的区域绿道网络。
// 图7 城镇圈绿道协同图
3）服务设施共享
打破行政界限，以中等城市标准配置公共服务设施。针对城镇圈内缺少高等级公共服务设施、服务能力偏低的现状问题，通过植入高等级服务设施和商业中心，重点提升枫泾镇和嘉善县城的服务能力。在枫泾镇落实高等级医院和体育设施，嘉善县城主要增加文化剧院、博物馆、高等级医院和学校等设施。通过引入上海高等级教育机构，加强联合办学，推动教育设施的跨区域共享。
推广上海标准，共建十五分钟城乡生活圈。在城镇圈范围内按上海15分钟生活圈标准配置公共服务设施，构建统一化的社区服务配套标准。结合科创型地区的特点，增加小型文体设施和产业社区邻里中心。
4）区域旅游共建
整合城镇圈内跨行政区的人文和景观要素，在城镇圈内形成多个旅游观光簇群。推广地方文化旅游产品，塑造地方旅游品牌，推行“一票通游”、“民宿联盟”。
结合交通线路，串联一快一慢两条游线。区域旅游快线沿g60走廊布局，重点串联新浜、枫泾和嘉善的核心旅游资源。城镇圈旅游慢线串联各个镇的旅游资源，由各镇共建深度体验游线。
// 图8 城镇圈旅游协同图
5）产业功能建议
基于沪嘉杭g60 科创走廊以及嘉兴全域科创的要求，城镇圈未来产业发展以高新技术产业和创新型产业为主要方向，同时，低附加值的劳动密集型产业会从城镇圈内加速退出。本次规划对城镇圈的产业提出“疏解低附加值制造业、集聚高新技术产业、集聚科创空间”的协同建议。
6）发展规模建议
根据上位规划要求及各城镇未来发展定位，结合地区承载能力和类似地区研究，规划对各镇的发展规模提出建议。
3. 近期行动计划
对于近期可实施的重点事项，规划提出了4个行动计划，在公共服务设施、道路交通衔接、水网治理和科创培育等方面为各镇提供可实施的抓手。
// 图9 近期协同计划
4. 协同指引
规划将城镇圈的协同内容通过“一文一图一表”的形式分解到各个城镇，形成对下位规划的传导，便于规划落地实施。“一文”明确发展目标引导、刚性管控要素和规模建议，“一图”将规划指引要素在空间上进行落实，“一表”明确设施、交通、规模等协同内容。
// 图10 枫泾镇协同指引
5. 规划机制：规划搭台，各方共商
在规划编制的过程中，逐步形成了上海市与浙江省联合牵头的联席会议制度，以规划为协商平台，在规划的编制过程中充分对话、消除矛盾。通过沪浙两地市级、区县级、镇级三级政府的三轮协同对话，协同双方共达成27项共识，并同步落实在规划中。
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规划实施意义
《枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈区域协同规划》作为“上海2035”确定的跨省城镇圈中第一个获批的城镇圈协同规划，自上海市规划和自然资源局、浙江省嘉兴市人民政府、上海市松江区人民政府和金山区人民政府联合批准实施以来，对城镇圈的协同发展起到了重要作用。
一是传导了“上海2035”的要求，有效地指导即将开始的新一轮法定规划，同时也对其他城镇圈协同规划的编制提供了参考和借鉴。二是协同规划在编制过程中就已成为各城镇间协同发展的平台。规划实施以来城镇圈内部已开展多次协同会议、论坛，初步形成合作协同的机制。三是城镇圈内各项协同行动正在规划的指导下有序展开，重点跨界地区的规划由双方联合编制、联合审批；城镇圈内跨界断头路已开始动工修建；枫泾、嘉善已开展多次联合水网治污、联合执法拆违等行动。
（供稿：上海大都市圈规划研究中心、作者：陈海涛 中国城市规划设计研究院上海分院）
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