01规划缘起

崇明岛，古称东海瀛洲，是世界最大的河口冲积岛和中国第三大岛。在一般的印象中，崇明岛即为上海市辖区，但其实崇北地区还有一片隶属于南通的飞地，即海门市海永镇与启东市启隆镇，曾经的两个小沙洲，历经多年泥沙淤积，逐渐变成了崇明岛不可分割的组成部分。回溯这一地区的发展，从60多年前的垦荒争夺到逐步协同，经历了三个时期的演变：

// 图1 城镇圈空间生长历程

// 图2 城镇圈历史地图（2000年左右）

1. 1960年代-1999年：围堤垦荒，争夺土地。

上个世纪60年代，崇明岛北部的长江里形成了两片沙洲，分别为永隆沙和兴隆沙。由于粮食压力，启东市和海门市分别从当地农场抽调人员，组建启东市农业粮种繁育场、海门市永隆沙良种场。通过种植芦苇保养水土，以河沟淡水缓解土地盐碱，而后种植棉花、豆类或者玉米，逐渐扎根于此。在农业种植的过程中，随着永隆沙不断南涨北塌，上个世纪70年代，永隆沙与崇明岛两块地之间数百米宽的泓槽逐渐被填满，两地连为一体，联系与冲突均明显提升。

2. 1999-2008年：边界明确，各自发展。

1999年5月12日，经国家民政部、上海市、江苏省长期艰苦协商后，上海确定启隆（五七农场）、海永（五七农场）地区为江苏省管辖，江苏省对永隆沙地区由崇明出资开垦的土地进行界线调整，使其顺直，并开挖一条界河，移交给上海市，由双方共同投资兴建跨界道路设施。

3. 2008年至今：顺应诉求，逐步协同。

由于两地居民文化、习俗、语言习惯非常类似，尽管分归不同管辖，但居民往来依然密切，政府之间也开始思考协同发展的路径。崇明区为海永、启隆两镇的发展提供了较多支持：一是公共服务，医疗设施和服务条件的改善。如崇明城桥医院已被纳入两镇医保定点范畴，超过一半的新生儿在城桥医院出生。二是市政设施，供水、供电等方面逐步统筹。给水由崇明城桥水厂统一供应，电力由崇明供电公司接管，鸽龙港、新河港河道由三方共同建设。三是交通设施，对接道路强化。两镇对外的道路——长征公路、北沿公路、鸽笼港路、江申路等更为通畅，南隆线公交线路的开通，为两镇居民到达崇明城桥镇和上海市区提供便捷。

由于得天独厚的区位条件，加之围垦区域相对充裕的建设指标供给，在上海限购政策推出后，海永、启隆两镇的居住与休闲功能开发受到市场高度关注，大量商品住宅投入开发。

根据两镇提供数据，截止2017年，常住人口1.08万，而建设用地已经达到6.7平方公里，且多为50-80米的高层居住；另有超过12平方公里的建设用地属于在开发或即将开发的状态。

这样大规模、高强度的开发，一方面对本就脆弱易损的生态环境造成严重威胁，台风、风暴潮淹没区等空间被占，生态廊道断裂。另一方面，欧式风格建筑完全忽略崇明岛的传统风貌，本土特色被弱化。且由于建设规模超出地区规划承载，电力、供水等均难以保障。

// 图3 绿地长岛项目实景图

// 图4 三镇规划拼合图

2016年，上海在贯彻落实长江沿线“共抓大保护、不搞大开发”决策部署中，坚定提出建设“世界级生态岛”的总体目标，时任上海市委书记韩正在崇明座谈会上明确提出：“崇明位于长三角长江口，实际上对于整个长江流域、长三角乃至全国的生态环境、生态安全都有着重大的作用。崇明地区生态一旦遭到破坏，修复是很难的，营造一个生态环境要几十年，破坏就是瞬间的事情，因此，生态岛这条底线必须守住。”这一目标得到了南通市政府的积极响应，提出从全局、全流域的视角积极配合崇明生态岛建设，特别要做好留白、增绿的文章。

02规划过程：技术理性与利益博弈的结合

在此背景下，经过上海、南通两地政府共同协商，确定以“上海2035”提出的东平-海永-启隆城镇圈作为协同规划开展的空间单元，即包括上海崇明的东平镇、南通海门市海永镇、南通启东市启隆镇，以及三镇之间、隶属崇明区其他乡镇的围垦飞地，总面积244.5平方公里。《东平-海永-启隆城镇圈跨行政区空间协同规划》由双方共同委托中规院上海分院展开规划编制。

// 图5 区位图

1. 技术思路：以共同价值为导向的有限规划

基于国内外协同规划经验与本地特征，规划确定“协同目标优先、协同层次明确、协同重点突出”的技术思路。

作为自下而上的协商式规划，统一目标与方向是跨界城镇圈协同的龙头。东平城镇圈以生态理念为指引，提出“崇明世界级生态岛践行生态理念示范区”的总体目标，确立了后续协同的底线原则。同时，作为非法定规划，城镇圈规划并非取代各镇国土空间规划的作用，而是将关注点聚焦在跨界地区的核心矛盾，并考虑到规划实施主体的诉求，划定“区县+街镇”两个协同层次。崇明区与南通市层面对于生态底线划定、产业协作、区域交通对接等方面的整体布局，是街镇发展的基础；东海永城镇圈层次则围绕具体矛盾，形成规划对策，指引各镇建设的有序发展。

2. 主要内容：以矛盾解决为目的的规划引导

（1）崇启海区县层次：围绕双方诉求，规划提出统筹区域生态廊道、共商沿江产业负面清单和转型方向、推动轨道引领的区域交通建设等，确保在区域的层面上形成保护与发展的整体格局，为城镇圈协同提供有效支撑。

// 图6 a崇启海生态协同发展指引图

b崇启海产业协同发展指引图

（2）东海永城镇圈层次：基于“中国韵味、江南特色、海岛风貌”的生态岛建设要求，聚焦“生态欠缺、规模超限、建设失当、设施不足”的具体矛盾，提出共同的行动原则、与分镇的落实指标。

· 以生态协同为例，规划以上海生态空间划定标准为依据，统一划定生态底线，按照一级、二级分解至各镇，同时密林至30%以上，增水至10.6%，并提出“两横十二纵”河道两侧控制100米，滨江控制200米的具体要求。

// 图7 a城镇圈生态空间规划图

b城镇圈生态网络规划图

· 针对建设风貌失当，规划依据《世界级生态岛建设导则》等相关技术标准，明确提出新增建设高度不超过18米，乡村地区不超过10米，不搞大都市化建筑、欧陆式建筑，规模上不大于 2×2km基本组团等共同遵守的原则。

· 规模协同与设施协同，以技术分析为基础，通过协同机制具体推进。首先，规划将三镇用地情况进行细化分类，明确现状建成、已批在建、已批未建、已征未批具体数据，作为基本的底图底数，解决了“现状”用地界定不一致的问题。其次，通过类似地区建设强度比较研究、崇明岛生态承载能力测算等方式，给出了相对合理的建设强度区间。最后，充分对接双方的现实诉求，提出了高中低三个情景方案。同时，对区域性交通设施、公共服务设施、及市政设施用地预留一定的弹性指标，确保全岛一致的设施配置水平。

（3）延续本土价值，提出“一林一湖一江滩、六镇三村五庄园”布局引导。围绕地域特色，提出“水系为脉、林带成网、田园为底”，构筑安全韧性的生态本底；“组团分布、有机生长”，形成紧凑集约的城镇格局；“乡村活化、村区整合、庄园嵌入”， 彰显崇明乡村空间的价值与魅力。

// 图8 城镇圈概念方案图

3. 规划机制：以“四个共同”为准则的联合决策

作为落实世界级生态岛建设的重要工作，也是“上海2035”提出的城镇圈概念的首个试点，规划得到了省市县镇四级政府的共同关注。在工作开展之初，双方商议确立了四个共同的基本准则——即共同编制、共同审批、共同指导下位规划、共同监督实施管理；在工作推进过程中，逐步确立了由上海市+江苏省领导牵头召开联席会议，由双方推荐成立协同规划建设专家委员会，对协同重点进行决策的机制。联席会议机制对于共识的达成起到关键性的作用。历时3年的规划编制，除了数十次汇报与讨论外，共召开了五次协同规划联席会。联席会由上海市规划资源局与南通市市委共同牵头，参与人员包括双方多级政府、部门的相关人员。联席会围绕阶段成果，广泛讨论并开诚布公地阐述各自诉求，逐步聚焦重点协同难点，最终达成共识，并通过会议纪要等形式予以明确。

03规划实施意义

本次规划是上海跨界地区协同发展的突破性尝试，是规划技术与实施机制高度融合的工作。规划的编制，一是有效解决了临界地区的主要矛盾，并支撑了《东平镇总体规划》、《启东生命科学城规划》、《花博会地区专项规划》等后续规划的开展，助力世界级生态岛的高水平建设。二是为崇明与南通两地提供了深度交流与探讨的平台，推动了《跨行政区共建合作协议》的签订，一定程度上促进了自下而上的协作。三是基于编制经验，形成了《城镇圈规划编制方法》，在后续启动的安亭-花桥-白鹤、枫泾-新浜-嘉善-新埭两个跨省城镇圈，以及周康航浦、朱泾等跨行政区城镇圈的规划编制中加以应用，共同推动了城镇圈理念的落地实践，成为区域高质量一体化发展的重要空间载体。

（供稿：市规划院、作者：张亢   中国城市规划设计研究院上海分院）

上观号作者：上海规划资源