哥本哈根是丹麦的政治、经济和文化中心，位于丹麦西兰岛东部，面积约90平方公里，总人口约64万。20世纪60年代，哥本哈根曾与大部分城市一样，面临机动车数量增长、交通拥堵等问题；到20世纪70年代，石油危机促使丹麦政府开始发展清洁能源、对石油消费施以重税并大力推广骑行文化。自此，哥本哈根走上绿色可持续发展道路，为其在全球遥遥领先的“碳中和”步伐奠定基础。
作为城市可持续发展的先行者和领路人，早在2009年哥本哈根便提出2025年建成全球首个“碳中和”首都的目标。目前，已经进入冲刺阶段，并开始谋划“气候中和”与“零石化”的新目标。
哥本哈根实景
来源：《哥本哈根2025气候规划》
应对气候变化挑战，勇做绿色实验室
2009年，哥本哈根市议会通过《哥本哈根气候规划》，提出2015年实现碳排放量比2005年减少20%，该任务于2011年提前完成。2012年，市议会通过《哥本哈根2025气候规划》（以下简称“cph2025气候规划”），为2025年成为全球首个“碳中和”首都制定计划。规划提出全球碳排放量将随着资源和原料需求的增长而进一步增加，需要有效的可持续发展技术和解决方案为绿色发展提供支撑，哥本哈根将勇担重任，以整座城市作为绿色实验室，寻求更智能、更环保的路径，在减少碳排放的同时实现经济增长。
基于碳排放结构和趋势分析，规划从能源消费、能源供应、绿色交通和城市管理四个领域提出目标、举措和旗舰项目，促使碳排放量从2011年的190万吨逐步减少。为动态跟踪实施情况，计划分三个子阶段（2013—2016年、2017—2020年和2021—2025年）实施，每个子阶段编制单独的路线图，提出行动重点，并随着新知识和新技术的发展不断调整相关举措。
聚焦四大领域，协同迈向“碳中和”
1. 减少能源消费，提高利用效率
能源消费领域的碳排放减量约占减排总目标的7%。具体目标包括热能消耗减少20%、商业和服务部门电力消耗减少20%、家庭用电量减少10%、电力消耗中1%来自于光伏。主要举措包括建设节能建筑、推广光伏补充区域供热等。哥本哈根七成以上的建筑建成于1961年以前，能源改造潜力大，但在推广建筑节能技术过程中面临公众意识薄弱、缺乏立法和财政支持等挑战。“cph2025气候规划”提出公私合作优化建筑能源使用、每年支持约1000个私人住宅能源改造等旗舰项目，以尽力减少上述阻碍。
2. 调整能源结构，优化资源利用
能源供应领域的碳排放减量约占减排总目标的74%。规划指出未来风能、生物质能、地热能和废弃物将成为发电和供热的主要来源。具体目标包括区域供暖实现100%零碳、风能和生物质能产电量超过本地需求、工业和家用塑料制品实现完全分拣、有机垃圾实现完全生物气化。主要举措包括架设陆地和海上风力涡轮机、构建灵活的多种能源相互补充的供应系统、加强塑料分拣并推进废弃物循环利用等。这些举措主要由能源部门实施，但也需要对大规模的基础设施进行改革，从而支持旗舰项目的实施，包括可再生能源为基础燃料的热电联产、回收利用超过70％的家庭垃圾、利用废水提取沼气并进行供热等。
能源供应系统规划示意图
来源：《哥本哈根2025气候规划》
能源供应设施布局规划
来源：《哥本哈根2025气候规划》
3. 促进绿色出行，实现能源转换
绿色交通领域旨在减少运输部门的碳排放量，碳排放减量约占减排总目标的11%。具体目标包括慢行和公交出行占比达到75%以上，通勤和上学骑行比例达到50%以上，公交出行人数增加20%，公交运输实现100%零碳，20%—30%的轻型车辆和30%—40%的重型车辆使用新能源。主要举措包括打造全球最佳骑行城市，推广电力、氢气和生物等新能源汽车，提高公共交通吸引力并降低其能耗，加强智能交通控制和管理以及开展绿色出行宣传鼓励市民环保出行等。作为全球已经公认的骑行典范城市，在“碳中和”目标下重点完成所有公交线路的新能源转换和总长约750公里的高品质区域超级自行车道等旗舰项目。
4. 突出政府引领，强化监测管理
为强调政府的引领和表率作用，“cph2025气候规划”将与政府部门相关的举措单独列出，城市管理领域碳排放减量约占减排总目标的2%。具体目标包括政府部门建筑能耗降低40%、公务用车全部使用清洁能源、街道照明能耗降低50%、在政府部门建筑屋顶安装约6万平方米太阳能板。主要举措包括加强城市能耗的系统监测和管理，推进建筑节能改造和建设，推广太阳能利用，率先实现汽车用能改造，在政策制定中优先考虑减少碳排放量和绿色增长、造林，对员工进行广泛的培训以及与研究机构就气候问题和绿色增长开展长期合作以探索最佳智能解决方案等，并通过搭建数字能源监测系统等旗舰项目予以保障。
街道空气质量地图
来源：https://cphsolutionslab.dk
强化规划链接，共促绿色增长
作为聚焦“碳中和”目标的总体战略文件，“cph2025气候规划”与城市总体规划、骑行战略、自然战略、资源和固废规划以及适应气候变化规划等其他文件一同，在大哥本哈根地区区域规划指引下，相互衔接、紧密协作，共同勾勒哥本哈根的绿色发展框架。
1. 区域规划：确定地区发展基本方向
1947年，“手指规划”作为哥本哈根与相邻地区的区域自愿合作规划被首次提出，之后伴随管理机构变动经历多次调整，规划内容也根据地区发展情况不断优化完善。目前，大哥本哈根地区包含34个自治市，人口约200万。
锚固指状结构。自首版规划提出以来，“手指规划”始终致力于指状结构的强化与完善，促使大哥本哈根地区构建起集约紧凑的空间结构和可持续的交通系统，确保最小的社会成本和环境影响。规划城市沿铁路、轨道交通线路和道路等交通设施指状发展，各手指间由楔形绿色开敞空间隔开，以保持城市和乡村间清晰的界限，保障景观和休闲品质以及林业和农业发展的良好条件。根据丹麦《规划法》，大哥本哈根地区各市的规划编制必须落实“手指规划”的主要原则，城市开发必须与区域基础设施尤其是公共交通设施相协调。
指引绿色发展。2007版“手指规划”提出强化哥本哈根“绿色首都”地位的目标及相关举措，并在后续规划中得到延续和深化。规划提出“车站邻近原则”，大型办公场所（占地面积1500平方米以上）必须位于车站600米以内，如超过一定距离则需进行影响评估并提出改善对策。规划新增约400公顷楔形绿地，同时对位于铁路和高速公路之间景观和休闲活动效益较低的约160公顷楔形绿地进行布局调整；结合部分楔形绿地建设气候适应设施，针对风险区域内的楔形绿地制定风险管理计划。此外，规划超级自行车道作为区域重要的慢行网络，选线与住房和工作集中区以及交通枢纽相衔接，为跨区域通勤提供尽可能便捷的高品质路线。
“手指规划”平面示意图（从1947到2019）
来源：《丹麦空间规划》《手指规划（2019）》
2. 总体规划：融入城市综合发展战略
总体规划是哥本哈根城市发展的综合部署，主要包括愿景、目标和城市发展框架，期限为12年，通常每4年修订一次，最新一版于2019年编制完成。
示范绿色转型。规划提出，哥本哈根作为一个对国家和全球可持续发展“负有责任的城市”，应成为绿色转型的领先示范，为全球城市的可持续发展和联合国17项可持续发展目标的实现做出贡献。规划提出建设“绿色、健康、可持续的城市”，除纳入“碳中和”目标、细化慢行和公交出行比例分别达到25%以上的指标外，还提出建设新的绿色空间、交通事故死亡和重伤率为零、空气质量符合世界卫生组织要求等目标。
深化规划策略。绿地建设方面，重点新增高品质绿地，通过增加树木等举措提高生物多样性，建设更多屋顶绿化、小型城市花园和休闲设施，活跃城市生活的同时，打造一个强健的气候适应型城市。可持续发展方面，实现能源供应和交通运输绿色转型。交通方面，持续关注骑行线路和停放问题，制定完全或部分禁车区的划定标准，引入适用于新建建筑的按功能区分的停车规范，通过轨道交通和超级自行车道加强大哥本哈根地区现有的交通联系并进行更新优化。空气质量方面，推广清洁能源，制定优惠的停车收费政策鼓励电动车和氢动力车发展。
制定重点议程。规划强调集中力量保障城市绿色可持续发展，重点提出绿地、能源与环境、交通与基础设施、建筑四个领域正在或即将开展的行动议程，包括通过加强绿地连通性和可达性、促进“从灰色到绿色”等方式建设有吸引力的绿地；建设风力涡轮机、实行可持续生物质能热电联产，制定实现“碳中和”后“零化石”的行动计划；完善电动车基础设施建设、推广汽车共享；鼓励开发商使用可持续的建筑材料并加强建筑材料循环利用。同时，规划提出相关法规政策建议。交通领域，规范停车位使用、建立零排放区、开展平衡交通与气候和经济效益的交通管理试验；可持续建设领域，加强对建筑建设过程和建筑材料的管理，禁止在区域供暖范围内新建锅炉。
探索绿色增长。应对气候变化既是挑战也是机遇，哥本哈根致力于环境水平、生活质量和经济发展齐头并进的绿色增长。“cph2025气候规划”预测绿色增长投资将对城市就业产生很大影响，总体规划提出至2031年，增加约5万个就业岗位，高素质员工比例每年增加0.5%以上，并通过住房和服务等领域的举措提供保障。同时，通过规划创造有吸引力的知识环境，与企业、研究机构和市民密切合作，与科研院校合作打造创新圈，探索城市绿色发展的解决方案。此外，规划提出构建一个可持续的旅游业发展框架，避免其他欧洲城市所面临的过度旅游带来的问题，吸引游客使用公共交通设施轻松访问景点，倡导低碳食宿和购物，通过绿色旅游体验当地文化。
城市分期建设规划
来源：《哥本哈根总体规划（2019）》
3. 骑行战略：做实全球最佳骑行城市
哥本哈根骑行文化历史悠久，在“碳中和”目标提出以前，已经通过《骑行战略（2002—2012年）》等规划，初步构建起城市骑行网络。新的目标提出后，通过更加系统和人性化的举措进一步优化骑行基础设施，鼓励更多的市民选择骑行。
构建plusnet骑行网络。《好、更好、最好——哥本哈根自行车战略（2011—2015年）》描绘了美好的骑行愿景plusnet，规划提出构建由连接蓝绿空间的绿色自行车道、跨区域的超级自行车道和繁忙的城市自行车道构成的网络，明确至2025年，三车道的自行车道（宽度不小于2.8米）占比达到80%、骑行耗时相比2010年降低15%、市民对骑行安全认可度达到90%、市民对骑行设施维护满意度达到80%、市民对骑行文化对城市产生积极影响认可度达到80%等目标，体现了对于骑行路权、畅通度、安全性的全面关注。
绿色自行车道与超级自行车道规划
来源：《自行车道优先规划（2017—2025年）》
提高骑行的吸引力。在总体战略下，哥本哈根通过细致的专项规划不断提高骑行吸引力。《自行车道优先规划（2017—2025年）》提出骑行基础设施网络的优化方案，持续扩展骑行网络并提高可达性和安全性；《自行车停车优先规划（2018—2025年）》提出自行车停车优化方案，重点改善车站和其他交通枢纽周边的停放条件，支持多式联运，明确至2025年，市民对自行车停放情况满意度达到70%以上。此外，哥本哈根还建设了交通游乐场，提供逼真的交通模拟，为儿童学习骑行技能以及道路安全和交通规则提供理想场所。
构建骑行集成系统。针对骑行，哥本哈根构建了一个包含基础架构、建设策略、运营维护和用户交互的集成系统，通过对交通发展和用户需求进行持续记录和监测，建立交通模型进行深度分析和预测，不断优化骑行基础设施。每隔一年通过“骑行账户”对目标进行评估，每年编制“骑行报告”说明当年重点工作。2016至2020年的“骑行报告”显示，自行车停放问题是持续关注的重点，2018年起超级自行车道成为焦点，2020年开始关注自行车运动。
4. 自然战略：保障碳汇优化自然风光
为促进城市适应气候变化、提高生物多样性，并创造优美的自然风光，《城市自然战略（2015—2025年）》明确至2025年，市民对公园和自然保护区等满意度达到95%、每年发起2个自然保护项目、市民对街巷等公共空间的绿化满意度达到50%、绿化覆盖率达到20%、10%的市民体验到通过自己的努力创造了更好的城市风光、每年执行50个合作项目。
围绕提高城市碳汇能力的目标，《树木政策（2018—2025年）》提出至2025年种植10万棵新树的目标，并明确树木保护和种植的5项重要原则：一是保留现有树木，二是在可行的情况下必须替换已倒掉的树木，三是种植更多树木，四是确保良好的树木生长条件，五是确保树种的多样性，为哥本哈根树木投资和政府工作奠定了基础。
5. 固废规划：细化固废循环利用措施
为助力“cph2025气候规划”中固废循环利用的目标，《资源和废物计划2024》着眼于循环经济，细化制定了至2024年需实现的三大目标和相关举措。一是设置750个垃圾分拣点，开发新的废物收集和处理技术方案，回收70％的家庭垃圾和轻型商业垃圾。二是强化塑料回收再利用，发展生物废物回收利用系统，建设邻近城市的沼气厂，减少碳排放量约59 000吨。三是制定市民共享和交换计划，新建3个本地回收站和回收中心的资源实验室，固废回收总量达到2016年的2倍。
6. 雨洪规划：完善应对气候变化举措
应对气候变化包含“减缓”和“适应”气候变化两个层面的内容，“cph2025气候规划”主要解决了“减缓”问题，“适应”则通过《气候适应规划》等相关文件予以回应。
2011年通过的《气候适应规划》对哥本哈根面临的气候问题进行了全面评估并提出应对方案，提出哥本哈根的主要气候挑战是降雨增加和海平面上升，应制定与城市发展相结合的灵活的气候适应方案，最大程度降低风险，同时提供更多的绿地、休闲场所和就业岗位。规划提出三级应对方案，一级为减少事件发生的可能性，主要策略为建设堤防；二级为缩小事件的影响规模，主要策略包括建设水密性地下室、设置沙袋和改建公共空间以储存雨水；三级为减少事件发生的影响，主要利用地下室和雨水泵站等进行应急处理。基于该规划制定的“暴雨计划”以300个项目为载体制定详细方案，目前首批项目已经完成。
近年来，随着气候模型发展，气候预测更加准确，为制定气候适应措施提供了更好的基础。《风暴潮规划（2017）》对哥本哈根的风暴潮风险重新进行了评估并提出解决方案，成为应对海平面上升等气候风险新的战略抓手，规划的相关要求须融入总体规划和分区规划之中，以指导城市开发建设。
雨洪管理策略应对示例
来源：《暴雨计划》
建立“碳账户”，追踪评估碳排放
碳排放量核算和预测是评估规划成效和制定规划举措的重要依据。为动态记录和分析碳排放情况，丹麦政府开发了“碳排放计算器”，该计算器以ipcc温室气体清单指南核算方法为基础，统一计算各城市碳排放数据。基于该数据，哥本哈根通过“碳账户”记录每年的碳排放情况。
目前，哥本哈根已进入迈向“碳中和”的冲刺阶段。根据2021—2025年路线图，随着人口增长、电气设备量增加、地铁网络扩大以及供热电气化，未来城市电力消耗将进一步增加，如果仅依靠该规划提出的举措，规划期末将有约43万吨碳排放量无法“中和”，新的解决方案亟待出台。
因此，为了更详细地核算碳排放量和更准确地确定碳排放源，哥本哈根计划进一步优化“碳账户”，并研究碳捕获、power-to-x等方法，作为2021—2025年路线图的重要补充文件。此外，哥本哈根还将编制年度循环账户、能源消费和能源供应等系列账户，并对热泵、碳捕获、灵活的能源消耗情况开展测试。由于全球范围内欠缺相关研究，哥本哈根将努力缩短从分析到行动的时间，快速、准确地确定潜在途径和后续举措，进一步巩固其在全球绿色转型中的领先地位。
2025年后气候行动预览
“碳中和”目标一旦实现，哥本哈根将成为一个空气更清新、噪声更少、住宅更节能、交通更环保的城市。但是，绿色转型并不会就此结束，2025年以后，以道路交通为主的碳排放依然存在，电力系统和部分区域供暖系统仍以垃圾焚烧等为基础，“cph2025气候规划”中不关注的碳排放尚未得到控制。因此，哥本哈根计划在2023年前达成一项新的气候协议，明确2030和2035年的具体目标、行动以及2050年的愿景，研究制定新的解决方案，从“碳中和”过渡到“气候中和”和“零石化”。
1
开发新的分布式能源，促进区域供暖系统逐步适应风力涡轮机和可再生能源的供电波动。
2
在逐步淘汰老旧系统的同时，继续在区域供暖系统中增加电力来源并整合能源系统。
3
发展综合资源系统，将能源供应中的资源使用纳入可持续循环价值链，迈向“零废弃物”。
4
继续减少和转换交通运输部门的能源消费，改用电力和其他基于可再生能源的替代能源。
5
开发基于碳捕获和power-to-x的新的能源供应系统，利用风能生产可持续燃料。
哥本哈根实景
来源：《哥本哈根2025气候规划》
（供稿：市规划院、张翀 发展研究中心）
上观号作者：上海规划资源