内容摘要：兰斯塔德区域横跨荷兰多个省，是跨行政区发展的城市群，其区域协同发展从战后开始，一直延续至今。为了提升区域整体的国际竞争力和可持续发展能力，荷兰提出了《兰斯塔德2040结构愿景规划》（简称“兰斯塔德2040”），反思了该区域发展旧思路的局限性，提出了新的发展愿景，并勾勒了区域内部“蓝绿结构”和“城市结构”两个维度的空间规划图景，提出了“国内与国际”和“地区”两个层面需要关注的重点任务。同时，为了提高区域的行政运行和发展效率，荷兰进行了多个方面的管理机制改革尝试。
01兰斯塔德区域介绍
兰斯塔德（randstad）区域是荷兰的一个多中心城市群，包括了四大城市（即阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌得勒支），是荷兰的政治、经济、文化中心，也是欧洲最重要的城市群之一。兰斯塔德区域大致被南荷兰、北荷兰、乌德勒支、弗莱福兰这四个省所覆盖(非全域)，其具体边界根据不同政策文件和行政平台而发生变化。根据2017年的统计，该区域人口为810万人（按四省全域人口计算），约占荷兰总人口的二分之一，年地区生产总值3670亿欧元（约2.85万亿人民币），人口规模和经济总量在欧洲各都市区域中排名第四，仅次于伦敦、巴黎和莱茵-鲁尔区域。
// 图1 兰斯塔德区域空间范围
从空间结构上看，兰斯塔德区域的城镇分布具有明显的环状分布特征。该区域中部区域以农业空间为主，俗称为“绿心（groene hart）”，主要的大城市围绕着“绿心”边缘分布。兰斯塔德的荷兰语名称randstad正是由此空间结构特征而来（rand含义为边缘，stad含义为城镇）。
// 图2 兰斯塔德区域空间结构
（绿色区域为“绿心”，粉红色、深紫色区域为建成区及主要城市）
随着兰斯塔德区域的发展，为了应对宜居性下降、气候变化与交通出行问题以及持续增长的空间需求和国际竞争压力等带来的挑战，荷兰住房、空间规划与环境部（vrom，2010年并入现基建水利部）推动编制了《兰斯塔德2040结构愿景规划》。
02兰斯塔德区域新旧愿景的变迁
1. 旧愿景
兰斯塔德的早期愿景可以追溯到1958年由“国家规划办公室－西部工作委员会”在《国家西部发展》报告中提出的空间结构愿景。当时兰斯塔德区域被视为多个城市区域的集合，被绿色地带（缓冲区）和大片中央开放区域（绿心）牢牢地隔开。
这一愿景的形成主要有两个原因：一是当时的人们认为荷兰各区域应当平等地被关注，平等地分配资源财富；二是战后初期的大多数政客倾向于将大都市（例如巴黎）视为不道德的、对农业地区的威胁。正因如此，兰斯塔德西部的各个城市规模被有意识的控制在100万以内，而缓冲区的目的是将这些城市牢牢地分隔开来，绿心则被视作农业区。
在当时，兰斯塔德被称为“荷兰大都会”，一个在较小的国土上聚集大量人口和经济活动，但不存在他国所面临的大城市问题，且外围有充足开放空间的区域。当时几乎所有人都支持这个观点，只有少数人认为这对经济有负面作用。
// 图3 兰斯塔德旧愿景 – 城市环结构示意图
资料来源：《国家西部发展－报告》国家规划办公室 1958年
2. 新愿景
在兰斯塔德区域的发展过程中人们逐渐认识到，这种城市区域的集合并不等同于大都市。兰斯塔德区域内相邻的城市系统仅在形态上构成了一个网络，但没有形成一个强大的功能实体以参与国际竞争，且商业联系局限在各城市内部和周边，城际联系被阿姆斯特丹主导。
在新的全球化形势下，大都市发展的焦点是能够在国际空间经济网络中占据关键地位。除了伦敦和巴黎之外，巴塞罗那、米兰、法兰克福、布鲁塞尔等相对较小的城市都在一些关键的国际职能方面发挥着重要作用。因此，新愿景的基本设想是兰斯塔德区域内具有较强国际竞争力的功能需要进一步加强，相关政策的制定和实施应为此目标提供支持，但初期无需在兰斯塔德全域的尺度上推行。首都阿姆斯特丹的国际地位必须得到加强，其他城市在各专业职能上的领先地位也需要进一步巩固，以支持兰斯塔德区域参与国际竞争。大城市聚集效应的优势得到了正视，更大的聚集区有助于实现更高程度、更高质量的专业化。
新的愿景摒弃了原先城市发展围绕“绿心”的一维城乡空间形态，而是建立了“蓝绿结构”和“城市结构”两个维度的图景:
（1）蓝绿结构图景
蓝绿结构图景即为从西南三角洲到艾瑟尔地区的 “蓝绿三角洲”国家景观体系。绿色空间和水域构成了这一结构。可持续的水资源管理降低了该地区因海平面上升的带来的威胁，并提供了可开展娱乐活动的绿色生活空间与环境。
（2）城市结构图景
城市结构图景即由大城市和经济中心组成的网络。该网络包含国际联系（公路、水、航空、铁路、互联网）枢纽，阿姆斯特丹作为该地区的国际枢纽门户。主要空间战略有：扩大空间功能结构，提高土地使用强度，改善内外可达性，增强城市质量和聚集程度。
// 图4 鹿特丹城市景观（图片来自网络）
03“兰斯塔德2040”的目标愿景、空间战略与概念框架
1. 目标愿景
《兰斯塔德2040结构愿景规划》以“迈向一个可持续的、有竞争力的欧洲领先区域”为总目标愿景。荷兰政府希望将兰斯塔德建设成为一个宜居宜业的城市区域，以可持续发展理念为指引，确保生态（地球）、经济（利润）和社会文化（人）的均衡协调发展，为未来保留发展机会。这一愿景体现了荷兰政府与地方政府、市场主体、公民、社会组织共同参与兰斯塔德建设的意愿，以及将兰斯塔德发展成为一个一流城市区域的雄心。规划具体内容紧扣目标愿景，围绕安全的“蓝绿三角洲”建设、住房与工作环境的改善、现有优势的强化、空间与交通的协同发展等议题，为兰斯塔德区域至2040年的发展提出了纲领性要求。
// 图5 空间结构愿景简图
2. 两大综合空间战略
荷兰政府在编制“兰斯塔德2040”时，根据可持续发展目标的要求选择了两项综合空间战略，以实现人、地球和利润这三个维度的均衡发展。
第一项战略旨在加强荷兰三角洲水系、自然资源和景观与气候变化、经济和城市化议题之间的联系。兰斯塔德有着独特的地下水系、自然资源和景观，但在理解城市化、经济和交通问题时，这些环境特质尚未得到充分利用。此外，地下环境（气候变化和沉降）的变化趋势也要求空间发展模式作出改变。对这些变化的预判为通过必要的干预措施来实现更高质量的发展提供了机会，如提升生态环境的多样性。
第二项战略旨在通过将新旧基建网络更有效地与城市化问题联系起来，以从城市融合中获益。这一战略需要规模和互动，两者的形成都有赖于更好地将劳动力市场和住房市场联系在一起。兰斯塔德北部地区和南部地区内部的良好可达性至关重要。目前，兰斯塔德的大多数功能联系都发生在城市行政区层面，将其上升到更高的区域层面将有助于提升劳动力和住房市场灵活度，更好匹配供需关系，并对跨区域服务提供更大的支持，从而促进劳动生产率的增长。
3. 概念框架：两个尺度与四大指导原则
“兰斯塔德2040”中各项战略决策根据四大原则确定，并在两个尺度上落实，以体现荷兰政府的两项综合空间战略的内涵。这两个实施尺度和四项原则构成了整本规划的基本概念框架。
两个尺度分别为“国内与国际”和“地区”，“地区”这一尺度被定义为兰斯塔德的北部地区和南部地区。荷兰政府根据具体决策议题的不同，选择自身所扮演的角色。对于“国内与国际”层面的议题，国家政府将负责跨部委的政策及资金协调；对于兰斯塔德南部与北部地区的各项议题，国家政府将积极为其他各级政府机构创造解决问题的有利条件。
四大指导原则被分为两个主题：“连接绿、蓝、红”的主题包括了“原则1:居住在安全、能抵御气候变化的绿－蓝三角洲”和“原则2:通过绿、蓝、红之间的更深入的互动来提高质量”；“连接网络、城市化和经济”的主题包括了“原则3:强化已有的国际优势”和“原则4:可持续的强大城市和区域可达性”。其中原则1和原则3对应“国内与国际”尺度，原则2和原则4对应“地区”尺度。
// 图6 概念框架与指导原则
（供稿：市规划院；作者：陈晨 上海社会科学院城市与人口发展研究所、史钟一 上海大都市圈规划研究中心）
上观号作者：上海规划资源