编者按
《上海市海绵城市专项规划（2016-2035）》（以下简称《规划》）于2016年启动编制，2018年3月获上海市人民政府批准。《规划》以建设“韧性城市、水和谐城市、生态文明城市”为发展目标，探索一条符合上海综合治水需求、适应超大城市管理特点的海绵城市规划建设路径，为海绵城市建设规划的编制、示范区建设方案的深化、重点示范性项目的落地实施，提供指导和依据。
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项目背景及构思
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践行生态发展理念，探索生态优先的综合治水路径
自2013年起，国家大力推进建设“自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。自此，以低影响开发为先导理念的海绵城市建设模式，成为我国城镇化推进的重要技术路径之一。
上海在世博园区、虹桥商务区等开发建设中，陆续开展一批低影响开发工程的建设实践，致力于探索更为科学、有效的降雨径流源头治理方法。2016年4月，上海成功申报成为第二批国家海绵城市试点建设城市。
为了进一步系统推进生态优先的综合治水策略，强化城市生态环境保护，改善滨水空间生态品质，提高新型城镇化质量，上海市住建委与市规土局（现市规划资源局）联合组织，启动了海绵城市专项规划的编制工作。
图1 上海海绵城市规划前期历程
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立足上海实际，构建适应超大城市特征的规划编制技术方法
《规划》编制面临的第一个核心问题是：海绵城市建设如何科学回应上海实际的治水难题？北方城市的海绵城市建设，重点是考虑对雨水资源的蓄存利用，侧重于提升雨水涵养调蓄能力。相比之下，上海更加关注滨江临海自然地理条件下的防洪除涝、城市高强度开发引起的自然调蓄能力降低，以及面源污染导致的河湖水质恶化等问题。同时，受土地利用率高、不透水面积高、地下水位高、土壤入渗率低等条件约束，上海不宜片面追求大规模的雨水调蓄能力提升建设，而应探索更为多样的海绵城市建设技术路径。
第二个核心问题是：海绵城市建设如何融入超大城市既有的规划管理框架。上海既有的城市规划管理体系逻辑严密、指标明确、层层传导。而海绵城市规划是一种全新的规划类型：（1）从服务管理的角度，应确保其与城市规划管理体系相互衔接，形成从宏观到微观的规划传导体系，合理确定海绵城市建设的空间布局；（2）从指导建设的角度，应构建海绵城市规划建设核心管控指标体系，合理协调与法定规划和相关专项规划指标的关系。
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主要内容
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精准把脉：对海绵城市建设需求的科学评估
坚持问题导向，全面梳理城市涉水问题，准确把握上海市海绵城市建设的核心需求。安全维度上，强化降雨径流总量和短历时强降雨峰值流量的削减，增强城市抵御灾害性气候的安全保障能力；资源维度上，通过雨水调蓄和回用试点，带动非常规水资源的开发利用；环境维度上，增加源头的生态净化能力，提高合流制系统的截流能力，强化水体的生态自净能力，全面改善水环境质量；生态维度上，保障城市生态空间占比，提高河湖水生态系统韧性，优化滨河公共活动空间的人居品质。
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充分协调：多目标、多指标的规划管控指标体系
基于上海实际的海绵城市建设需求，本次规划提出海绵城市建设的总体目标，即建设适应气候变化趋势、具备抵抗雨洪灾害的韧性城市，建设水环境质量优良、水生态与城市景观协调、水景观适应市民亲水休憩空间需求的水和谐城市，建设外围生态空间充足、邻域生态廊道完整、开发建设区高植被覆盖度的生态文明城市。
本次规划构建以年径流总量控制率为核心、兼容其他相关指标的规划控制指标体系，确保海绵城市核心控制目标的可量化、可实施、可监控，同时确保海绵城市建设与水务、绿化、住建等条线工作充分协调、联动推进，为全面推进海绵城市建设提供有力抓手。
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系统施策：从源头到末端全流程的综合治水策略
本次规划将降雨产流过程概化，提出“源头—过程—末端”全流程的综合治水策略。
源头减量。通过增加城市蓝绿生态空间面积，推广各类场地型绿色基础设施，大幅提高地块内部的降雨径流调蓄、下渗和滞留能力，实现降雨径流总量削减、径流峰值延迟、面源污染吸附净化。
过程控制。开展市政排水系统优化提升改造，通过改造雨污混接、增加初期雨水截流、提升排水系统设计标准、探索传输型绿色基础设施和分散式调蓄设施建设等措施，提升灰色系统调蓄和污染防控能力。
末端治理。推进泵站建设和升级改造，提升污水处理厂对初期雨水的处理能力。完善河湖水网系统，改善水网连通性和水动力条件，不断完善水系的生境营造和生态功能，提高河湖水体末端的径流消纳和生态净化能力。
图2 上海降雨径流管理系统概化示意
注：概化，即把实际问题概括简化为主要环节和框架，以便于通过模型化的表述，分析并解决问题
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上下协同：以点带面的海绵城市建设推进模式
宏观层面：专项规划衔接城市总体规划，考虑不同区域的发展特点，将上海市域划分为三类功能分区：（1）远郊区、重要生态节点、生态廊道等作为生态保护区，严格保护城市蓝绿生态基底；（2）主城区及新城周边地区、外环绿带及楔形绿地、黄浦江及苏州河沿岸等区域作为生态修复区，控制开发建设活动，逐步恢复生态系统功能；（3）主城区、新城、重点新市镇的集中新建和改建区域作为低影响开发区，细化海绵城市建设方案，系统推进绿色基础设施建设，提升人居环境品质。
图3 上海海绵城市建设总体格局
中观层面：以上海市域水利划片方案为基础，明确各分区海绵城市规划的建设指标，指导海绵城市建设规划的编制工作。
图4 基于水利划片的海绵城市分区管控示意
微观层面：针对不同类型的项目建设，提出5类差异化的海绵城市推进模式，为近期重点示范项目提供依据。划定64片海绵城市近期建设区，避免碎片化，探索整体规划、系统实施的低影响开发建设模式，以点带面拉动全市海绵城市建设。
图5 5类近期建设推进模式示意
图6 上海64片海绵城市近期建设区
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创新和探索
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顶层引领，构建上海海绵城市规划体系
《规划》首次提出上海海绵城市规划管理的逻辑框架。纵向紧密衔接城市规划体系，逐步分解、落实总体建设目标和指标，确保从宏观“大海绵”格局营造到微观工程设计实践的各个环节都有据可依；横向强化与其他条线的工作衔接，使海绵城市建设理念融入城市道路、地块开发、公园绿地、水务等工程建设中，实现生态优先城市建设模式和综合治水理念的高效传导。
图7 海绵城市规划体系示意
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课题先导，创新产研一体的规划编制模式
在编制前期，上海组织开展一系列海绵城市相关课题研究，内容涵盖规划、设计、建设、评估等各个环节。课题研究成果为《规划》编制提供关键技术支撑，《规划》的逐步深化和实施，为课题研究提供实证反馈和应用空间。产研一体协同推进，研究和应用逐步迭代完善，极大提升《规划》的科学性和实施性。
图8 全市海绵城市支撑课题研究成果
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因地制宜，体现独特海绵城市内涵的“上海智慧”
一是立足上海实际特点，对海绵城市理念进行本地化解读。依托上海优良的河湖水网条件和坚实的排水系统基础，创新地提出以内涝防治系统调蓄空间为年径流总量控制托底的新理论，优先追求“零快排”而非“零外排”。
二是构建适应高密度城市特点的“绿-灰-蓝”结合的海绵城市建设框架。综合应用低影响开发技术手段，灰色排水系统建设与河湖水网体系相结合，共同承担超大城市径流控制任务，为差异化推进海绵城市建设提供参考路径。
图9 上海海绵城市综合治水框架示意
三是坚持区域统筹、刚性弹性相结合，合理协调“中海绵”与“小海绵”关系。《规划》鼓励在有条件的区域实行区域控制、总量校核，充分发挥蓝绿生态空间的径流消纳潜力，服务周边地块，高效实现区域年径流总量控制目标。
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实施情况
本次专项规划于2016年11月通过专家评审，得到各相关部委与会专家的一致好评。《规划》批复以后，全市各区海绵城市建设规划、集中建设示范区海绵城市建设方案逐步完成，一大批海绵城市工程落地实施，生态优先的治水理念逐渐深入人心。
（供稿：市规划院 刘龙）
上观号作者：上海规划资源