我国自1984年设立首批国家级经济技术开发区以来，各类开发区发展迅速，已成为推动工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。经过30多年的发展，这些开发区普遍步入转型发展阶段。上海虹桥经济技术开发区（以下简称“虹桥开发区”）作为第一批国家级开发区之一，在新的发展背景下，应有新的责任与担当。本文通过梳理虹桥经济技术开发区4个阶段的发展历程，总结在开发区管理、国有土地有偿使用、控详规划、土地集约利用、产业发展等方面的探索与成效；结合发展优势转变、区域环境变化以及相关的发展诉求，从改革创新、区域统筹、发展品质和政策平台视角，提出对虹桥经济技术开发区未来转型的思考。
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引言
在第一批14个国家级经济技术开发区中，虹桥开发区是当时唯一以聚焦外贸功能为特征，集展览、展示、办公、居住、餐饮、购物为一体的新兴商贸区和商务区，也是全国唯一辟有领馆区的国家级开发区。本文总结梳理虹桥开发区的发展历程和经验，探讨第一代国家级开发区在新时期的转型发展具有重要的现实意义。
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虹桥开发区的基本概况
1.1 区域位置
“十一五”期间，根据2010年《上海市基本商务区规划》，虹桥开发区核心区及拓展区的范围调整扩大到3.15 km²，即“ 虹桥国际贸易中心”所在范围。整个范围东至中山西路、西至芙蓉江路、南至黄金城道、北至玉屏南路和天山支路。功能定位为内城商务区，是上海市中心的城市级专业中心、城市重要门户枢纽、重要节点地区的商务集聚区。
1.2 现状概况
经过30多年的发展，虹桥开发区具备了良好的产业、配套、绿化等发展基础，成为以展览展示为龙头、以外贸中心为特征、以现代服务业为核心的现代商贸区，也是上海国际贸易中心的重要承载区之一，作出了重要的经济发展和改革探索的贡献。
虹桥开发区所在的长宁区，以0.65 km²的经济技术开发区为核心，大力推进周边地区发展，形成虹桥国际贸易中心，并与中山公园商业中心、临空经济园区共同构成虹桥涉外商务区3大组团，推动地区经济发展。
虹桥国际贸易中心（虹桥开发区核心区及拓展区）土地使用现状图
来源：虹桥经济技术开发区城市更新研究总报告[r]. 2018
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虹桥开发区发展历程及主要贡献
2.1 发展历程
2.1.1 萌芽初期：外贸中心雏形初现（1979—1989年）
1986年，国务院正式批准在原马家角、程家宅和小许家宅等自然村部分区域设立经济技术开发区，以虹桥路的路名将其命名为“虹桥经济技术开发区”。1989年6月，原上海市规划局上报“虹桥开发区规划调整方案”，把土地出让与提高中外合资房地产业的效益密切结合，进一步突出对外贸易功能，重点是建设当时全市十分紧缺的国际贸易商品展销设施，据此初步形成以外贸中心为特征的基本框架。
2.1.2 快速发展期：形成涉外经济产业集群（1990—2000年）
1992年，长宁区在明确“依托虹桥、发展长宁”的定位后，以虹桥开发区及周边地区为核心，进一步打造区域经济发展的支撑中心，并且同步推进中山公园商业中心、虹桥临空经济园区建设，使长宁区经济总量一度位居上海中心城区的前列。
2.1.3 转型发展期：向内城商务区转型（2001—2010年）
2004年虹桥开发区提出“立足虹桥、完善虹桥、走出虹桥、发展虹桥”的发展战略，探索开发区可持续发展的途径。这一阶段，虹桥开发区历经两次空间上的扩展。在《上海市城市总体规划（1999年—2020年）》中，虹桥开发区面积从0.65 km²拓展到1.78 km²，作为全市四大市级专业中心之一，主体功能为发展对外贸易、国际商务。2010年，根据《上海市基本商务区规划》，核心区及拓展区范围面积进一步扩大，达到3.15 km²，主要功能定位为内城商务区，是地处中心城的重要门户枢纽、重要节点地区的商务集聚区。
2.1.4 完善提升期：打造虹桥国际贸易中心（2011年至今）
针对区域硬件设施不足的问题，虹桥开发区及拓展区重点提高楼宇品质、做好存量挖潜工作，推进城市更新改造与低碳建设。同时，虹桥开发区积极响应国家“双创”战略和“科创中心”建设，将部分办公楼宇的产业布局进一步转为众创空间，引入“裸心社”“xnode虹桥空间”等项目，从而为传统商务办公模式的升级建立基础。
2017年12月国务院批复同意的《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）将虹桥开发区划入“中央活动区”。
2.2 主要贡献
2.2.1 建立企业管理开发区的创新模式
虹桥开发区在成立之初，就积极探索新的管理体制，以企业模式来经营管理开发区。在市政府的领导下，虹桥开发区成立了中外合资上海虹桥联合发展有限公司，统一负责开发区的规划、开发建设和经营管理。
2.2.2 开创国有土地有偿使用的改革先河
1988年8月，我国第一块按国际招标方式出让的地块——虹桥开发区26号地块招标成功。该举措打破了当时人们思想观念上的禁锢，创立以市场手段配置土地资源的新方式。
2.2.3 以控详规划开展规划和建设管理
虹桥开发区作为最早的一批开发区之一，结合土地出让工作探索了详细规划的改革和创新；当时所编制的详细规划改变了“摆房子”模式，转向制定开发控制条件——控制性详细规划。这在规划和建设管理历史上具有划时代意义，也是上海第一个真正意义上作为土地出让条件的控规。
虹桥开发区1984版详规图
来源：上海城市规划志[m].1999
2.2.4 引进外资，并积极探索土地集约利用
在虹桥开发区成立初期，存在资金短缺、人才缺乏，以及土地政策、开发区管理主体等方面的一系列问题。其中资金短缺是开发区前期启动建设的最大困难。开发区积极探索，尝试中外合资的合作模式，通过多种方式引进外资和项目。
2.2.5 形成以现代服务业为主的产业发展特点
虹桥开发区作为当时面积最小的国家级开发区，由于地处上海中心城区，定位为涉外商贸中心，在功能上以展览展示、商务办公、宾馆居住、外事等为主，形成以现代服务业为主的产业特点。
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发展的新形势、新要求
3.1 发展优势的转变
上海自贸试验区、各类保税区等重大政策的相继出台，促使虹桥开发区的主体功能特别是在国际贸易方面的优势地位面临强大的竞争压力，其海关进出口的排名也有所下降。
从目前核心区及拓展区的现状来看：（1）就租户数量而言，大租户数量少，缺乏总部型企业。（2）就产业类型而言，以批零贸易、生产制造型企业为主体，机构和专业服务类客户各占约10%；金融类客户占比较低，以银行、小型投资类企业为主；文创类、设计研发类企业占比不到1%。总体上，产业功能相对单一，缺乏活力。（3）就税收而言，楼宇税收在长宁区排名相对靠前，但产税率与上海的其他核心商务区之间的差距较大。
3.2 区域环境的变化
一方面，自贸区的设立、大虹桥的发展和长宁区的建设，形成了虹桥开发区新的发展区域环境。另一方面，虹桥开发区及周边地区已集聚了丰富的文化资源，为开发区创造了良好的文化产业基础。因此，新形势下需要深刻思考如何坚持“国际、商贸、文化”的功能特征，承接上海自贸试验区的溢出效应，继承和放大“精品虹桥”的品牌效应，以贸易引领现代服务业融合升级；提升商业发展能级、创新商业发展模式；依托文化项目的建设，加快商、旅、文、绿的深度融合与联动。
3.3 空间品质的要求
虹桥开发区大量存在的老旧商务楼宇在一定程度上影响了发展竞争力。与此同时，虹桥贸易中心范围内还有大量建造于20世纪80年代前的老旧社区，建筑质量较差、居住品质较低。这些老旧社区亟需提高居住质量和环境品质，积极探索如何进一步转化为地区发展的新空间，以及如何更好地服务于周边高端商务区的发展。
3.4 更新发展的瓶颈亟待破解
目前，虹桥地产公司对自有物业进行管理和招商，虹桥、中山公园地区功能拓展办公室重点开展城市更新改造和低碳建设，区金融办等招商部门负责全区面上招商，对虹桥开发区及周边区域没有针对性的区域招商导向。管理部门各司其职，需要在数据资源有效整合、经济运行数据共享、区域统筹协调等方面进一步优化和强化工作机制。
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虹桥开发区未来转型发展的若干探讨求
4.1 坚持改革创新实践，进一步做好政策和机制探索
虹桥开发区着力打造国家级开发区更新的样板，持续提升国际商贸核心功能，实现从货物贸易向服务贸易升级，建设成为上海国际贸易中心核心承载区，并以创新为驱动力、文化为引擎，逐步成为上海西部创新高地和文化舞台。
一方面，上海自贸试验区、各类保税区等的建设，要与虹桥商务区、自贸区、张江科学城等重点区域做好全面对接，在自贸区政策实施过程中不断探索。另一方面，近年来国家多次发文要求各地加大向国家级经济技术开发区赋权的力度，支持开发区进一步深化“放管服”改革、优化营商环境。
4.2 注重区域统筹协调，进一步强化地区的互补联动发展
虹桥开发区作为全国第一个以服务业为主的国家级经济开发区，在《上海市城市总体规划（1999年—2020年）》中，就已确立为市级商贸专业中心，商贸功能进一步促进了资金、信息、技术、人才等要素的集聚，并对周边地区的经济社会发展起到辐射和带动作用，取得明显的社会效益。开发区与商务区应作为一个整体，联动互补、错位发展，特别是虹桥开发区要主动融入“大虹桥”一体化发展。
4.3 提升发展空间品质，进一步加快推进开发区有机更新
提高开发区的整体品质，激活内生动力，通过城市有机更新，促进开发区的高质量发展。
一是推进功能融合，结合产业创新转型，升级现有商务、商业和高端居住功能，坚持绿色发展理念，并与文化、休闲、游憩等城市功能进一步融合，更好地适应市域、区域层面的发展新趋势和新要求。
长宁区空间结构规划图（2017—2035年）
来源：上海市规划和自然资源局
长宁区公共中心体系规划图（2017—2035年）
来源：上海市规划和自然资源局
二是促进功能完善，以深化中央活动区发展战略为出发点，提升整体功能水平，优化社区品质、交通支撑、公共绿地和公共服务等各方面功能。
三是完善机制建设，进一步推进对区域内老旧社区、老旧商务楼宇的更新改造，形成一套完整、可行的城市更新政策和运作机制。
4.4 探索多方合作共享，进一步搭建开放协商的政策平台
当前，城市建设发展已经从以大规模改造为主导转变为更多的以问题和需求为导向的小规模、渐进式更新，从政府主导的快速推进转变为多方参与的社会创新过程。因此，构建“利益共同体”、探索利益均衡机制、兼顾政府需求和市场需求、推动社会管理方式创新等已成为一种发展趋势和要求。在政策制定过程中，要求政府、组织实施机构、更新主体和相关利益人等搭建开放协商的政策平台。
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结语
开发区如何走出依赖政策红利、土地红利和人口红利的传统发展困境，将成为影响未来中国社会经济环境健康可持续发展的关键因素。就虹桥开发区而言，既要总结发展、形成经验，更要创新、求变，深刻思考开发区在新阶段的历史责任与担当。特别是在新的发展背景下，深入贯彻落实“上海2035”中建设“卓越的全球城市”和“中央活动区”的发展目标，政府、企业、公众应合力推进落实“人民城市”理念，进一步强化功能产业、推进联动发展、激发城市活力、提升空间品质，打造升级版的国家级开发区和城市更新发展的典范。（作者：李书音，王剑、周晓娟）
上观号作者：上海规划资源